Estos últimos años, en la vida del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se han registrado importantes acontecimientos. Uno de ellos es la aprobación, en la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Ginebra, octubre de 1986), de sus nuevos Estatutos. Además, la creciente universalización del Movimiento y la preocupación de consolidar la unidad ante las mutaciones y los sobresaltos de nuestro mundo moderno, por una parte y, por otra, la «solidaridad de imagen» que hay entre los diversos componentes del Movimiento —puesta de relieve en la resolución n° 8 del Consejo de Delegados (Río de Janeiro, noviembre de 1987)— han influido notablemente en la político de informacion del Movimiento y, por consiguiente, en la del CICR.

Desde hace algunos años, el CICR, en sus esfuerzos de información y de difusión, particularmente en suspublicaciones, intenta reflejar mejor las actividades y las preocupaciones de todos los componentes del Movimiento.

«La señora Issa-el-Khoury encarna una larga tradición de trabajo heroico y desinteresado al servicio de la Cruz Roja Libanesa. Miembro del Comité Central de esa Sociedad Nacional, desde 1951, sucedió a su madre en la presidencia de la misma. Asimismo, fue designada vicepresidenta de la Comisión Permanente de la Cruz Roja Internacional.

Bajo su dirección, la Cruz Roja Libanesa logró recuperar y mantener una posición única de imparcialidad y de espíritu humanitario, respetada por todas las partes en el trágico conflicto que afecta a Líbano. Su total dedicación a la misión de la Cruz Roja, su valor y su entereza en una situación en la que prevalecen la angustia y el peligro han hecho de ella una personalidad a la que igualan muy pocos dirigentes de la Cruz Roja.

La cuestión de las órdenes superiores es objeto de una abundante literatura. Dada la complejidad del problema, no hay una respuesta sencilla. Según el derecho nacional aplicable, el militar que se niega a ejecutar una orden es pasible de condena penal. Los códigos penales militares prevén en general para los casos graves, especialmente en situación de guerra, que el juez podrá dictar la pena de muerte. Ahora bien, el hecho de haber ejecutado la orden de un superior, que viole el derecho internacional humanitario, no exime, de por sí, la responsabilidad penal del militar subordinado.

Es conveniente, pues, examinar la antinomia de los principios: disciplina-responsabilidad. Examinaremos, en primer lugar, la evolución de ese problema a partir del proceso de Nuremberg.

Lo que generalmente llamamos «disturbios internos» y «tensiones interiores» (o «disturbios y tensiones interiores») es un conjunto de situaciones que se caracteriza por fenómenos de violencia relacionados con violaciones de los derechos humanos que, a su vez, orìgìnan sufrimientos. Esas situaciones, actualmente frecuentes y presentes en todo el mundo, se caracterizan por enfrentamientos directos entre lasfuerzas del orden y de quienes se oponen al régimen o por toda una gama de tensiones de índole étnica o racial, religiosa o ideológica, económica o social, que también puede determinar la intervención, preventivamente, de las fuerzas del orden.

El 1 de agosto de 1988 falleció súbitamente el profesor Daniel Frei, miembro del CICR desde el 1 de marzo de 1986.

Profesor de ciencias politicas en la Universidad de Zurich, director del Instituto suizo de Estudios Internacionales, eminente especialista en las cuestiones de desarme, neutralidad y cooperación internacional, el profesor Frei había puesto todos sus conocimientos al servicio de la Cruz Roja, cuya causa compartia con convicción. Es una gran pérdida para el CICR, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y el mundo académico.

Poco antes de su muerte, escribió un artículo para la Revista Internacional de la Cruz Roja sobre las relaciones entre el derecho internacional humanitario y el control de armamentos. Tema de actualidad, poco analizado y muy complejo, pero que dominaba con maestría.

La protección debida a los refugiados y las personas desplazadas se garantiza en muchos instrumentos jurídicos internacionales, universales y regionales. El aparato normativo existe, pero, desde hace varios años, las organizaciones humanitarias encargadas de aplicarlo deben enfrentarse continuamente con situaciones nuevas, causadas por la magnitud y la frecuencia de éxodos masivos de población, principalmente en el tercer mundo, y con nuevos fenómenos de violencia, que afectan tanto al estatuto como a la protección de dicha población. Y muy a menudo, se ha podido comprobar que las soluciones dadas por las organizaciones humanitarias encargadas de la protección de los refugiados se miden en términos de asistencia más bien que de protección, sin que se pueda determinar siempre con claridad la línea de separación de esos dos ábitos.

Por consiguiente, ¿en qué medida las normas jurídicas garantizan la protección a los refugiados denominados tradicionales y a las personas que, sin ser refugiadas, están obligadas a abandonar su país a causa de conflictos armados o de disturbios interioresgraves? ¿Cómo los organismos humanitarios de protección y de asistencia se han adaptado a las realidades en el ámbito que nos interesa?

En 1988 se cumple el 125.° Aniversario del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. El tema elegido para celebrar, el 8 de mayo de 1988, el Día Mundial de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja es «125 años manos a la obra… y todavía creciendo». La finalidad es destacar la universalización del Movimiento y el continuo crecimiento de sus actividades en favor de las víctimas de los conflictos y de las catástrofes. Pero el desarrollo es también la expresión de la solidaridad de los componentes del Movimiento cuando se trata de prestar asistencia inmediata a las víctimas de calamidades naturales o provocadas por el hombre, así como de promover planes a medio y a largo plazo con miras a evitar estas calamidades y a garantizar, respetando los principios fundamentales del Movimiento, el bienestar de las comunidades.

De manera episódica desde 1919 y sistemáticamente desde finales del decenio de los 60, el CICR ha procurado desplegar su acción humanitaria en circunstancias de disturbios y de tensiones interiores y, muy especialmente, proteger y asistir a las personas encarceladas en tales circunstancias, denominadas comúnmente «detenidos políticos».

La línea de conducta del CICR a este respecto fue presentada con motivo de la celebración de la XXIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Bucarest, 1977), en el marco de un documento titulado «E1 CICR, la Liga y el Informe sobre la Reevaluación del Cometido de la Cruz Roja».

El presente documento es una actualización de la doctrina del CICR en la materia, que tiene en cuenta la evolución cuantitativa y cualitativa de su acción humanitaria en circunstancias que no está cubiertas por los Convenios de Ginebra de 1949, ni por sus Protocolos adicionales de 1977, pero en las que los problemas de índole humanitaria justifican la labor de un organismo independiente como el CICR.

En unos archivos privados de Moena (provincia de Trento) se conserva un manuscrito titulado « Vida de un soldado o la campaña de 1859, incluidos el avance y la retirada del VI batallón rético Kaiser Jaeger, que culmina con las batallas de Morando y Solferino y la tregua de Verona». El autor de ese diario es Pellegrino Chiocchetti (1835–1892), quien participó en la campaña de Italia de 1859.

El diario, que comienza el 24 de abril de 1859 y se termina el 21 de marzo de 1860, describe los desplazamientos del batallón entre Pavía y Verona durante las operaciones austríacas contra los ejércitos francés e italiano. Siguiendo paso apaso el itinerario del batallón, el autor consigna escrupulosamente los acontecimientos, así como las regiones que atraviesa hasta las batallas de Morando y de Solferino.

Desde su fundación, el CICR ha desplegado grandes esfuerzos para desarrollar el derecho humanitario y hacerlo aceptar por los Estados. Por lo demás, se reconoce esta actividad tanto en los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja como en los Estatutos del CICR. Sin embargo, el CICR sabe muy Men que, incluso debidamente aceptados por los Estados, los tratados de derecho humanitario corren el riesgo de ser letra muerta si no los acompañan, en el orden interno de los Estados, medidas jurídicas y prácticas para garantizar su aplicación.

Estas «medidas nacionales de aplicación en tiempo de paz» han sido objeto de cierto numero de gestiones realizadas por el CICR y han figurado varias veces en el orden del dáa de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja.

Fundado en 1951, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) fue concebido, en su origen, como una organización cuya función principal era garantizar la protección a los refugiados. Esa misión correspondía a la tarea que debía afrontar el ACNUR en aquel entonces, es decir, resolver el problema de los refugiados en Europa, secuela de la Segunda Guerra Mundial.

Ahora bien, durante los últimos 35 años, la comunidad internacional—y por consiguente, el problema de los refugiados—ha sufrido cambios profundos. Parte integrante del orden internacional, el ACNUR, órgano de la Asamblea General de las Naciones Unidas y organización operacional del sistema onusiano, ha evolucionado a fin de poder cumplir, en todas las circunstancias, su misión específica en un mundo en constante evolución.

Conceptualmente, el ACNUR es hoy el mismo organismo que el que se fundó en 1951, o sea, el promotor del principio universal del asilo, tal y como lo ha definido la comunidad internacional. La protección de los refugiados sigue siendo, pues, la piedra angular de ese edificio humanitario, y en ella se funda el cometido que la comunidad de las naciones me ha asignado.

En la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja (Ginebra, 23–31 de octubre de 1986), el CICR presentó un informe sobre la identificación de los medios de transporte sanitarios, incluido el cumplimiento dado a la resolución VIII de la XXIV Conferencia. En ese documento se ponía de relieve que, en un conflicto naval, la protección de los transportes sanitarios marítimos depende en gran medida de los medios técnicos disponibles en el ámbito de la identificación.

La XXV Conferencia reconoció la necesidad de esforzarse continuamente por adaptar los medios de identificación y de señialización del personal, de las unidades y de los medios de transporte sanitarios al desarrollo técnico y aprobó la resolution III: «Identification de los medios de transporte sanitarios»

Las relaciones entre la doctrina de la Cruz Roja y la de los derechos humanos se consolidaron progresivamente hasta que aparecieron, en el transcurso de esa evolución, ámbitos de acción y de investigación formales comunes a las dos corrientes de pensamiento. Puede resultar interesante examinar en qué medida la noción de defensa de los derechos humanos estaba presente en el pensamiento de los fundadores de la Cruz Roja y de qué manera se ampliaron los primeros objetivos hasta incluir en su problemática algunos aspectos fundamentales de la protección de la persona humana.

Esa evolución y esa ampliación del ámbito de acción de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se ha hecho por etapas, a menudo por efecto de los graves conflictos que han jalonado la historia de nuestro siglo, así como por la influencia de la evolución de los sistemas políticos.

Desarrollo es alcanzar la capacidad de actuar hoy de manera que se pueda hacer frente a una situación determinada en el futuro; es decir, hay que considerar el desarrollo en su verdadera perspectiva, en su contexto universal. Por lo tanto, una organización o institución desarrollada es la que puede llevar a cabo sus tareas eficientemente. Se logra el desarrollo planificándolo y de manera sistemática, mediante un proceso continuo que satisfaga las cambiantes necesidades y prioridades del futuro.

En el ámbito de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el concepto de desarrollo es generalmente pluridimensional y cubre tanto el desarrollo de la capacidad operacional de una Sociedad Nacional como el de los servicios que ésta presta. Se trata, en ambos casos, de procesos activos; descuidar cualquiera de ellos podría afectar al otro y, finalmente, a la capacidad operacional general de la Sociedad Nacional.

La conmemoración del 125.° Aniversario del Movimiento, que durará hasta el mes de octubre de 1989, es una oportunidad única para sensibilizar al público y, sobre todo, a los jóvenes, por lo que respecta a los ideales y a las actividades humanitarias de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja; asimismo, permitirá suscitar una reflexión sobre la obra realizada por el Movimiento durante 125 años y sus perspectivas.

La Revista Internacional de la Cruz Roja también ha invitado a hombres, a mujeres, a grandes servidores de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja que, estos últimos años, han influido en la vida del Movimiento, a personalidades no pertenecientes a éste, pero profundamente ligadas a sus principios y a su acción, a teóricos y a expertos, a altos dirigentes de Sociedades Nacionales o a quienes deseen confiarnos sus recuerdos, en definitiva, expresar lo que para ellos ha significado, en la hora del trance, en su vida, la Cruz Roja, la Media Luna Roja y decirnos por qué creen en la perennidad del mensaje de Henry Dunant.

De vez en cuando, violentos tumultos conmocionan a un país u otro. Se habla entonces de tensiones internas, de desorden, de disturbios interiores, de estado de excepción o de sitio, de revolución, de insurrección, etc. Todas esas expresiones designan una situación que se presenta como lo contrario de la justicia, del orden, de la estabilidad, de la paz interna. La historia nos enseña que este fenómeno se ha producido con frecuencia y los medios de comunicación nos informan de que sigue teniendo lugar. Casi todos los Estados han atravesado, en algún momento de su historia, períodos de inseguridad y de contestación, acompañados de la violencia.

El origen de las dificultades varía de una situación a otra. Resulta ciertamente tentador analizar las causas por las cuales se recurre a la violencia, pero no es ése el objetivo de este artículo.

El año 1977, en la 30.a Asamblea Mundial de la Salud se decidió que uno de los primeros objetivos sociales de los Gobiernos y de la OMS debe ser «que todos los pueblos del mundo alcancen en el ano 2000 un nivel de salud que les permita llevar una vida social y economicamente productiva».

En la Conferencia Internacional sobre la Atención Primaria de Salud (APS), celebrada en Alma-Ata, URSS, el año 1978, se afirmó que la salud es un derecho humano y que la atención primaria de salud debe ser accesible, a un costo que se pueda soportar, y que todos los miembros de la comunidad deben intervenir en ella.

De conformidad con la Declaración de Alma-Ata, la APS es la clave para alcanzar el objetivo de «Salud para Todos en el ano 2000» (SPT/ 2000). En esa conferencia, se instó a todos los Gobiernos a aprobar el programa de APS como parte de un sistema completo de salud de envergadura nacional.

En DIH, el refugiado no es objeto de una protección especial, excepto en algunas disposiciones que examinaremos más adelante. No hay tampoco una definición específica del refugiado como persona protegida por el DIH. El refugiado es, ante todo, una persona civil protegida, como tal, por el DIH, según la normativa estipulada en el DIH para la protección de las personas civiles. El IV Convenio de Ginebra se limita, en efecto, a establecer el criterio de la ausencia de protección por parte de algún Gobierno. El término «refugiado» se emplea, pues, en sentido lato. En derecho internacional público, se definen dos categorías de refugiados, a las que conviene agregar una tercera, generalmente asimilada a ellas. Esas tres categorías son:

Se trata de refugiados en el sentido de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados del 28 de julio de 1951, de su Protocolo del 31 de enero de 1967 y del Estatuto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

En su reunión celebrada el 27 de noviembre de 1987 en Río de Janeiro, el Consejo de Delegados alienta, en su resolución 4 «Información y difusión del derecho international humanitario como contribución a la paz», a la Comisión sobre la Cruz Roja, la Media Luna Roja y la Paz a «…propiciar todas las medidas oportunas para desarrollar los métodos y medios que permitan dar a conocer y comprender mejor el cometido del Movimiento en favor de la Paz, recordando especialmente la relación que hay entre la difusión del derecho internacional humanitario y de los Principios Fundamentales del Movimiento, por una parte, y el desarrollo de un espirítu de paz, por otra».

A fin de lograr ese objetivo, la Alianza de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja de la URSS, como Sociedad anfitriona, el CICR y la Liga organizaron, en Leningrado, del 10 al 14 de octubre de 1988, un seminario de información y de difusión del derecho internacional humanitario como contribución a la paz, previsto en el programa de conmemoración del 125.° Aniversario del Movimiento.

En el presente artículo se examina el cometido de protección y de asistencia en favor de los refugiados en caso de conflicto armado y de disturbios interiores. Es un modesto intento de elucidar el enmarañado conjunto de cometidos y mandatos de las instituciones humanitarias, en particular del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (en adelante el Movimiento) y de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). La finalidad es reevaluar la evolución del cometido respectivo y su extensión. Por un lado, es necesario definir principios concretos, basados en las prácticas pasadas y presentes, por lo que atañe a la acción humanitaria y, por el otro, se debe dejar un suficiente margen de flexibilidad y de pragmatismo con respecto a las situaciones que no pueden preverse de manera completa.

Al final del artículo se demuestra la interdependencia y la complementariedad de las organizaciones humanitarias que han de prestar protección y asistencia donde ningún organismo pueda actuar.