Due anni fa con il numero speciale dedicato alle elezioni del 1994 la Rivista Italiana di Scienza Politica si era assunta l'impegno di «prendere le misure» del sistema politico italiano nel momento del primo test istituzionale democratico dopo il terremoto dei primi anni '90. Si trattava di andare a vedere che cosa era successo in un contesto politico riassumibile nella formula «attori (parzialmente) nuovi e regole nuove». In concreto bisognava analizzare come si era ridefinita e articolata l'offerta politica degli attori partitici e coalizionali, come ad essa aveva risposto un elettorato scosso nelle sue vecchie consuetudini e animato da forti aspettative di novità e come i nuovi meccanismi elettorali avevano tradotto questo incontro tra offerta e risposta in seggi parlamentari.

I termini «competizione politica», «elettorale» o «partitica» figurano nei titoli e nei testi di ricerca politica con crescente frequenza, ma con significati molto diversi. Per lo più, il termine è generico e si riferisce all'intero processo elettorale e parlamentare. Nei modelli formali esso indica le strategic dei partiti nei quadro ristretto di assunti sulle motivazioni, preferenze e informazioni. Nella letteratura sulla teoria democratica la competizione politica figura sovente come caratteristica essenziale, quando non definitoria, della democrazia stessa. In questo articolo voglio chiarire il senso dell'applicazione alla politica della categoria «competizione» partendo da cinque considerazioni critiche.

Sono passati vent'anni da quando pubblicai Comparative Methods in the Social Sciences (Smelser 1976). Il libro riscosse un certo interesse da parte della sociologia e della scienza politica. Tuttavia, dovrei mettere in chiaro che la sua pubblicazione fu in qualche modo singolare. Nella mia carriera non mi sono mai considerato un metodologo, malgrado in alcuni periodi abbia insegnato metodologia. E benché ritenga che il messaggio di quel volume sia congruente con gran parte della mia ricerca sostantiva, avevo scritto ben poco sui metodi di comparazione prima dell'uscita del libro, e niente ho scritto sul tema in seguito. L'invito a tenere una lezione presso l'Istituto Universitario Europeo mi ha offerto una gradita opportunità di passare in rassegna alcuni sviluppi occorsi dopo la seconda metà degli anni Settanta e di elaborare nuove riflessioni su alcune tematiche metodologiche nelle scienze sociali comparatistiche. Queste mie riflessioni si svilupperanno in quattro parti: a) alcune informazioni sui precedenti della stesura del libro e un'analisi retrospettiva dei suoi contenuti e dei suoi scopi intellettuali; b) una rassegna dei contributi alla letteratura sulla metodologia comparatista che sono apparsi in seguito; c) un tentativo di mettere ordine in questa letteratura confusa; d) una breve riconsiderazione finale di un paio di problemi centrali che verranno allo scoperto in questa presentazione.

Dall'inaugurazione del governo Berlusconi (maggio 1994) al giuramento della compagine guidata da Prodi intercorrono solo ventiquattro mesi. Ma sono due anni caratterizzati da una densa e convulsa vicenda politica nel corso della quale si verificano tutta una serie di episodi di rilievo. Tra i più salienti spiccano: la rottura dell'alleanza di centro-destra nata alla vigilia del 27 marzo 1994 (il cosiddetto «ribaltone»); il ricorso ad un governo «tecnico» che doveva costituire una soluzione provvisoria ma finisce col durare più del previsto; la nuova spaccatura che si produce nella maggior formazione di centro (il Ppi) nella primavera del 1995 e che porta alla nascita del Cdu e fa quindi salire a tre gli eredi della vecchia Dc; una ulteriore modifica delle regole del gioco con l'adozione di un nuovo sistema per le elezioni dei consigli regionali; e, infine, lo svolgimento di ben tre consultazioni elettorali a carattere nazionale (le elezioni per il Parlamento europeo 1994, le elezioni regionali ed amministrative dell'aprile 1995, la tornata referendaria del giugno dello stesso anno).

Gli avvenimenti del biennio segnalano le evidenti difficoltà di un processo di transizione per il quale non si riesce a trovare una via di uscita. Dopo la fase di destrutturazione del periodo 1992-1993, con le elezioni del 1994 il sistema dei partiti pareva avviato ad assumere una configurazione di tipo (quasi) bipolare, accompagnata da una significativa riduzione del grado di frammentazione. Ma la dinamica della vita politica nei mesi successivi alla formazione del governo Berlusconi smentiva entrambe le ipotesi. Essa dimostrava, in primo luogo, che la doppia e anomala alleanza risultata vincente il 27 marzo era solo un precario cartello elettorale destinato a dissolversi nel breve periodo. In secondo luogo, risultava evidente che nonostante la prevalenza della quota maggioritaria e la clausola di sbarramento, il nuovo meccanismo elettorale non era riuscito ad incidere in maniera significativa sul numero delle formazioni politiche presenti nell'arena parlamentare e nel paese. Infine, che si trattasse di un bi-polarismo assai imperfetto risultava chiaro dal fatto che, caduto il governo di centro-destra per la defezione della Lega, risultava impraticabile la formazione di una maggioranza alternativa. In sostanza, le nuove regole e gli assetti usciti dalla consultazione e dai successivi rimescolamenti degli schieramenti e dell'offerta elettorale non avevano prodotto né un governo destinato a durare, né una opposizione pienamente in grado di sostituirlo.

In una recente rassegna dei rapporti fra magistratura e politica – dal significativo titolo «L'espansione globale del potere giudiziario» (Tate e Vallinder 1995) – si è giunti parlare di un processo di «giudiziarizzazione della politica» che interessa ormai tutti i regimi democratici, e cioè di un'«espansione del raggio d'azione dei tribunali o dei giudici a spese dei politici e/o degli amministratori: in altre parole lo spostamento dei diritti di decisione dal legislativo, il governo o l'amministrazione verso i tribunali» (Vallinder 1995, 13). Le ragioni di questo fenomeno sono numerose e vanno collegate a tendenze di lungo periodo che si manifestano, ma con maggior o minor forza, in tutti i regimi democratici (Pederzoli 1990). In realtà, non si tratta di un fenomeno del tutto nuovo in paesi come gli Stati Uniti, ma di recente si è manifestato anche nelle democrazie dell'Europa latina: Spagna, Francia e soprattutto Italia. Per comprendere le ragioni alla base di questa nuova rilevanza dell'azione giudiziaria analizzeremo questi tre casi insieme a Stati Uniti – un sistema politico da sempre contraddistinto da un notevole attivismo giudiziario – Inghilterra e Germania, due paesi che, pur appartenendo a due diverse tradizioni giuridiche – rispettivamente di common e civil law – sono stati caratterizzati, almeno fino ad oggi, da una minore propensione della magistratura a intervenire nel processo politico1.

Il processo di integrazione europea è caratterizzato da una asimmetria fondamentale descritta accuratamente da Joseph Weiler (1981) come un dualismo tra le norme sopranazionali europee ed il policy-making europeo di tipo intergovernativo. Weiler ha ancora ragione nella sua critica agli scienziati politici, colpevoli di aver troppo a lungo concentrato la propria attenzione soltanto sugli aspetti della negoziazione intergovernativa e di aver ignorato (o comunque non aver preso sufficientemente in considerazione) l'emergere, essenzialmente per via giurisdizionale, di un ordinamento legale europeo che prevale sulle leggi nazionali (Weiler 1994). Questa omissione è tanto più grave poiché ha impedito di individuare il parallelismo, politicamente assai significativo, tra il dualismo indicato da Weiler e la più comune contrapposizione tra una integrazione «positiva» ed una «negativa» (Tinbergen 1965; Rehbinder e Stewart 1984), cioè tra le misure che allargano l'integrazione del mercato eliminando i vincoli nazionali sugli scambi e le distorsioni competitive, da un lato, e le politiche europee comuni che modellano le condizioni sotto le quali i mercati operano, dall'altro.

L'analisi delle candidature è suscettibile di diverse letture. In questo saggio ne privilegeremo due. La prima, prevalente, individuerà le caratteristiche dell'offerta di rappresentanza, la seconda le modalità di selezione del ceto politico parlamentare. L'una ci spiega la «proposta» che partiti e schieramenti elaborano per catturare il voto dell'elettore suggerendogli di essere rappresentato all'interno delle loro fila meglio che in quelle dei concorrenti. L'altra esamina il processo, più interno ai partiti, attraverso il quale avviene la riproduzione del ceto dirigente partitico e parlamentare.

Nel nostro saggio manterremo distinta l'analisi delle due questioni esaminando l'offerta di rappresentanza con riferimento alle attività professionali dei candidati, e i percorsi di formazione del nuovo ceto con una ricognizione sulle esperienze politiche dei candidati precedenti la loro designazione. I risultati della ricerca verranno presentati dedicando particolare attenzione all'analisi su base sovraregionale in considerazione della rilevanza che la segmentazione territoriale del mercato elettorale italiano ha assunto nella elaborazione delle strategie elettorali dei partiti.

Di recente, la ricerca sociologica per lo più quantitativa ha riaffermato l'importanza della religione riguardo all'azione politica e alle politiche pubbliche. Tra i suoi contributi vi sono vari modelli di associazione tra la religione, nella sua variante cattolica, ed una pluralità di esiti politici e di policy. Castles (1994) ha individuato un'evidenza prima facie per cui il cattolicesimo è associato con molti esiti di policy quali la spesa assistenziale, le politiche della famiglia, ed esiti connessi al mercato del lavoro. Misra e Hicks (1994) hanno trovato una relazione positiva tra ciò che essi chiamano «cultura romano-cattolica» e livello di sindacalizzazione. Infine, Wilensky (1981), Esping-Andersen (1990), Huber, Ragin e Stephens (1993), e più recentemente Van Kersbergen (1995) hanno tutti rilevato che i partiti cristiano-democratici sono correlati ad alti livelli di spese sociali. Queste scoperte sono ancor più significative se si considera che sono state fatte nel contesto delle società probabilmente più secolarizzate: quelle dell'Europa occidentale contemporanea. Proprio per questo, gli autori di tali studi sottolineano la portata più ampia delle loro scoperte e reclamano una rinnovata attenzione alla religione, al cattolicesimo, ai partiti cristiano-democratici, affermando che «per gli anni '90 il cattolicesimo dovrebbe fornire una prospettiva fruttuosa per lo studio della political economy così come per gli anni '80 la socialdemocrazia» (Misra e Hicks 1994,319).

Con il ritorno della democrazia e l'ingresso nella Comunità europea di Spagna, Portogallo e Grecia la visibilità dell'Europa meridionale è costantemente cresciuta nel corso dell'ultimo decennio. L'approssimarsi delle scadenze previste per l'Unione economico-monetaria e il dibattito sulla cosiddetta «dimensione sociale» hanno a loro volta attirato l'attenzione dei policy makers nazionali e sovranazionali verso gli specifici problemi e le prospettive dei sistemi di welfare dei paesi latini. L'idea sottostante a questo nuovo interesse è che tali sistemi siano caratterizzati da una eredità comune e che si trovino oggi a fronteggiare sfide «regionali» anch'esse comuni nel nuovo contesto post-Maastricht.

Le radici della debolezza del governo collegiale nell'Italia repubblicana sono state individuate nel modello costituzionale formale così come fu ideato dai padri fondatori. Ma anche nel fatto che i governi italiani, tranne qualche eccezione, sono sempre stati governi di coalizione, una condizione che necessariamente rende il processo decisionale collegiale molto più complicato e controverso (Pappalardo 1978; Bogdanor 1983; Pridham 1986; Budge e Keman 1990; Laver e Schofield 1990).

Negli anni novanta, l'Italia è entrata in un processo di transizione che è ormai divenuto oggetto di un'abbondante letteratura nazionale e straniera. Piuttosto ovviamente, la natura di tale transizione è ben diversa da quelle dei paesi postcomunisti e, come ha opportunamente sottolineato Pasquino (1994; 1995), poco comparabile con altri precedenti storici. Anche la Francia, che questo autore considera il miglior termine di confronto, lo è in realtà assai relativamente sotto una varietà di punti di vista. Mentre infatti la Quarta e, per lungo tempo, anche la Quinta Repubblica sono rimasti classici casi di pluralismo polarizzato (Sartori 1982, 256–262), l'Italia degli anni novanta non può più essere definita tale, e proprio per questo (o, almeno, anche per questo) si è avviata alla presente transizione. Come è noto, inoltre, le riforme golliste investirono essenzialmente le principali istituzioni politiche della repubblica, ma lasciarono inalterati il subsistema burocratico e la struttura (centralizzata) dello Stato, che sono, invece, componenti tutt'altro che secondarie per comprendere il decorso e gli eventuali sbocchi della crisi italiana. Ma, infine, tale crisi si intreccia anche al declino dello Stato sociale e interventista, coinvolgendo la ridefinizione dei confini fra politica ed economia e il ruolo delle grandi organizzazioni degli interessi, sindacati in testa. Come dire che, oltre al sistema politico-istituzionale ed alla pubblica amministrazione, le relazioni industriali e i loro attori pubblici e privati rappresentano una terza dimensione di cambiamento, che altrove è stata poco importante (Francia), ovvero incomparabilmente diversa (regimi postcomunisti).

La politica delle alleanze nella transizione italiana

L'emergere di una competizione tra coalizioni partitiche rappresenta una delle principali conseguenze delle regole per l'elezione dei due rami del parlamento, dei consigli regionali e degli organismi amministrativi di comuni e province adottate in Italia fra il 1993 e il 19951. Nell'operatività dei nuovi sistemi elettorali, la scelta dell'aggregazione fa capo agli aspetti maggioritari del meccanismo di voto (l'elezione dei deputati e dei senatori nei collegi uninominali, l'attribuzione del premio di maggioranza nei consigli regionali, l'elezione del sindaco e del presidente della provincia), ancorati, con maggiore o minore forza cogente, allo scopo di «votare per eleggere un governo»2. In tal modo, la politica delle alleanze si è affermata come un elemento permanente del processo elettorale, decisivo ai fini del risultato e non privo di implicazioni sull'evoluzione strutturale del sistema partitico. La formazione delle coalizioni e la progressiva ridefinizione dell'offerta coalizionale, in effetti, hanno cadenzato fin qui i passaggi elettorali della transizione italiana. La forza aggregativa del Pds e la sua capacità di attivare una logica di schieramento si rivelarono determinanti, in assenza di coalizioni alternative, per il successo della sinistra negli importanti test elettorali locali dell'estate e dell'autunno 1993. La formula inventata da Silvio Berlusconi per colmare il deficit di offerta sul fronte moderato – il cartello elettorale a geografia variabile che vedeva la sua nuova formazione politica alleata al Nord con la Lega e al Sud con il Msi-An – consentì alle destre di vincere le elezioni politiche del marzo 1994. Nella fase successiva, il vincolo delle alleanze ha determinato la rottura del polo di centro e il riequilibrio coalizionale che ne è scaturito ha favorito, alle elezioni regionali dell'aprile 19953, il dispiegarsi di una competizione tendenzialmente bipolare tra due schieramenti di analoga forza.

Lo studio dei gruppi parlamentari non ha mai rivestito grande importanza in Italia, anche per la generale convergenza tra gli studiosi, politologi e giuristi, intorno alla tesi della subordinazione dei gruppi stessi rispetto ai partiti, sin dall'epoca della ricostruzione democratica del dopoguerra.

I livelli di partecipazione elettorale vengono spesso considerati come uno dei principali termometri dello stato di salute di una democrazia. Sebbene la loro interpretazione da parte della teoria democratica non sia sempre stata univoca, il calo della partecipazione viene solitamente associato a immagini di «crisi» dei sistemi politici e delle tradizionali forme di rappresentanza, a fasi di transizione e ad atteggiamenti di disaffezione, di apatia e di protesta da parte dei cittadini nei confronti delle istituzioni.

La forte crescita del fenomeno astensionista durante quello che viene ormai comunemente considerato il periodo della transizione italiana, sembrerebbe avvalorare questa tesi. Nel raffronto internazionale, tassi elevati e stabili hanno caratterizzato la partecipazione elettorale nell'Italia repubblicana. Tuttavia, dalla fine degli anni '70 l'astensionismo si è manifestato sempre più marcatamente. Se da un lato ciò ha destato una certa preoccupazione, dall'altro si è rinnovato l'interesse tra osservatori e studiosi nei confronti dei problemi della partecipazione elettorale2. I grandi mutamenti politici che si sono verificati a partire dalle elezioni del 1992 ed il grande fermento politico e sociale che ne è scaturito, non hanno invertito questa tendenza. Al contrario, la partecipazione alle elezioni ne è risultata contratta e le elezioni del 21 aprile 1996 hanno registrato una ulteriore brusca frenata dell'affluenza.

L'idea di un'Italia federale è entrata nel dibattito pubblico nel corso degli ultimi anni. Una delle cause principali di questa avanzata è certamente l'ascesa della Lega, che del federalismo ha fatto il suo credo fondamentale. Recentemente, l'idea di trasformare l'Italia da paese centralizzato e unitario (non dimentichiamo comunque il relativo decentramento avvenuto a partire dagli anni settanta attraverso il rafforzamento delle regioni) a stato federale si è fatta strada in seno a molti partiti, tanto che nessuna forza politica sembra oggi opporsi in modo deciso a tale progetto di decentralizzazione territoriale e amministrativa del paese.

Non solo un correttivo

La riforma elettorale del 1993, pur nella sua architettura bifronte e ambigua1, modifica in maniera decisiva il sistema elettorale in senso maggioritario. La quota di seggi assegnata con il sistema proporzionale, pensata per attutire i verdetti, prevedibilmente perentori, della competizione maggioritaria a turno unico, rispetto a quest'ultima assume un peso numericamente subordinato.

In conformità allo spirito e alla lettera della legge sia nel 1994 sia nel 1996 il confronto elettorale è stato centrato sulla competizione maggioritaria, in cui le coalizioni e i candidati nei collegi uninominali hanno giocato il ruolo degli attori principali. Nel 1996, poi, il rilievo della competizione maggioritaria è stato ulteriormente accresciuto in virtù del processo di apprendimento istituzionale degli attori2. In particolare, nel 1996 un adeguamento decisivo al formato maggioritario è passato attraverso la contrapposizione di due leader di coalizione, designati come capi del futuro esecutivo. Questa personalizzazione dello scontro, così congeniale alle esigenze di semplificazione e drammatizzazione dei media, ha di conseguenza accentuato il rilievo delle due coalizioni principali, che hanno allargato la loro ombra sugli altri attori (la Lega, i candidati di collegio, ecc.), e soprattutto a danno dei contendenti dell'arena proporzionale.

A dispetto delle attese e dei pronostici di molti, non c'è stato pareggio. Il voto ha prodotto un vincente: la coalizione di centro-sinistra formata dai partiti dell'Ulivo e da Rifondazione Comunista. Nelle elezioni del '94 il risultato non era stato così chiaro. Allora, emerse un «Parlamento diviso»: i Poli di Berlusconi vinsero nettamente alla Camera, ma sfiorarono solo la maggioranza assoluta dei seggi al Senato. Anche questa volta si rileva una differenza significativa tra Camera e Senato: al Senato i partiti dell'Ulivo da soli hanno quasi la maggioranza assoluta dei seggi mentre alla Camera non possono in ogni caso prescindere dal sostegno di Rc. Si può dire però che il sistema elettorale ha funzionato. Nonostante le sue imperfezioni la componente maggioritaria è riuscita a trasformare una maggioranza relativa di voti in una maggioranza assoluta di seggi consentendo così la formazione di un governo come diretta emanazione del verdetto elettorale. Si è inoltre realizzata l'attesa alternanza. Una alternanza atipica, visto che il governo entrante non sostituisce il governo installato dopo le elezioni del '94, ma un governo (quasi) tecnico già sostenuto in Parlamento dalla maggior parte dei partiti che hanno vinto le elezioni e che ora sostengono il governo Prodi. Questo articolo tratta delle cause della vittoria del centro-sinistra. Prima di mettere mano alla spiegazione, facciamo il punto sui risultati delle ultime elezioni mettendoli a confronto con quelli delle precedenti.