Non ha torto Bertrand de Jouvenel quando scrive che la «previsione sociale» è relativamente meno difficile della «previsione politica»; ma non ha torto a condizione che le trasformazioni economiche e tecnologiche — alle quali inerisce la previsione sociale — continuino a configurare processi di mutamento «lento e faticoso». Se il quadro cambia, e se cambia la «velocità», la differenza tra previsione sociale e previsione politica può attenuarsi fino a sparire del tutto.

Dodici anni fa, nella ricerca diretta da Giovanni Sartori, appariva un mio saggio sulla «Produzione legislativa». Dire che cosa è avvenuto ed è cambiato in questi anni — in cui ho continuato a seguire i problemi dell'attività legislativa, soprattutto nella Ricerca sul processo legislativo finanziata dal CNR — non sarebbe agevole in poche righe. Ho cercato di farlo altrove, in modo meno affrettato; sommando le considerazioni di allora a quelle di oggi qualche annotazione riassuntiva può comunque essere stesa.

Il malessere politico di oggi è di tipo diverso dagli altri ricordati dagli uomini politici occidentali. Negli anni ‘30 la Grande Crisi ha costituito un problema politico di minore portata della recessione economica odierna, che pure è di grado inferiore, poichè allora i cittadini non erano impreparati a tempi difficili, e molti credevano che le istituzioni pubbliche non potessero fare niente di fronte al naturale evolversi del mercato. La crisi politica derivava dalla sfida dell'autoritarismo, fascista, comunista o di altro nome. La democrazia sarebbe stata in grado di sopravvivere? La seconda guerra mondiale ha dimostrato che la democrazia poteva sopravvivere e persino diffondersi. La sfida della fine degli anni ‘40 e dell'inizio degli anni ‘50 è stata quella di ricostruire i territori sconvolti dalla guerra. I governi europei hanno avuto successo durante tutto un periodo di crescita che è andato ben oltre la ricostruzione. Sono state ricostruite abitazioni e industrie, ed anche create nuove fonti di ricchezza. Sono stati escogitati meccanismi per una crescita economica continua, tale da assicurare un benessere sempre maggiore. Negli anni ‘60, la società opulenta veniva vista quasi in termini escatologici, potenzialmente in grado di soddisfare tutti i desideri umani. In seguito, è stata considerata un pericolo dagli studiosi di ecologia preoccupati che un tale sfruttamento potesse esaurire le risorse naturali e condurre a una materialistica «fine dei tempi». I fatti del 1968 sono stati uno shock momentaneo per i politici, ma l'anarchia di Parigi e le rivolte studentesche in altre nazioni occidentali al massimo potevano distruggere l'ordine. Non potevano costruire un nuovo ordine politico.

Un mutamento di regime influisce su milioni di persone, suscitando una serie di emozioni che vanno dal timore alla speranza. La Marcia su Roma, il Machtergreifung di Hitler, la guerra civile spagnola, i colpi di stato di Praga nel 1948 e quello contro Allende, questi drammi, che sono il simbolo di un trasferimento di potere, si fissano nella mente del popolo come date fondamentali nella sua storia. Ciò nonostante, l'avvenimento in sé è solo l'apice di un processo di mutamento politico graduale, lungo un periodo di tempo piú o meno prolungato. è possibile che gli scienziati sociali scoprano un modello comune in questi processi che conducono a mutamenti di regime, o ci troviamo di fronte a situazioni storiche irripetibili? è possibile costruire un modello almeno descrittivo del processo del crollo della democrazia che possa infine contribuire ad una migliore comprensione dei suoi elementi e della sua dinamica? Se fosse possibile costruire un tale modello, che idealmente è un modello esplicativo, ne sapremmo di piú sulle condizioni richieste per la stabilità della democrazia. Certamente, il problema della stabilità e del rovesciamento dei sistemi politici ha avuto un ruolo rilevante nella mente umana dal momento in cui l'uomo cominciò a trattare di politica.

Chi cercasse una teoria generale dello sviluppo o del mutamento politico, nella vastissima letteratura sul tema, rimarrebbe deluso. Senza dubbio, numerosi e rilevanti tentativi sono stati fatti in questa direzione. In nessun caso, però, sono stati realizzati i requisiti minimi che contraddistinguono un paradigma; ma soprattutto non si è riusciti a formulare una teoria chiara, compiuta e ben articolata, anche se non condivisa da tutta la comunità scientifica. Tale non è, ad esempio, l'atteso volume Crises and Sequences in Political Development, come riconosce nel capitolo conclusivo uno dei suoi autori, Verba. Eppure questo volume giunge dopo dieci anni di studi e ricerche del famoso Comitato per la Politica Comparata del Social Sciences Research Council, di cui fanno parte alcuni fra i piú importanti studiosi del campo. Il principale obiettivo del Comitato e una delle esigenze piú intensamente percepite dai suoi componenti era proprio la formulazione di strumenti teorici piú approfonditi per la comprensione dello sviluppo. Non è ancora una teoria compiuta neanche l'interessantissimo e assai promettente approccio proposto dall'ultimo volume di Almond, lo studioso piú influente e certo uno dei capiscuola del settore dello sviluppo politico.

Nel momento in cui la crisi della Democrazia Cristiana è diventata in maniera lampante il problema principale dell'evoluzione del sistema politico italiano, e da piú parti si levano inviti e si avanzano suggerimenti per una «rifondazione» del partito, è stato giocoforza accorgersi che, al di là di pamphlets giornalistici e analisi di parte, il materiale disponibile su questo partito, sulla sua natura e struttura interna, sui suoi legami con le organizzazioni fiancheggiatrici in Italia e all'estero, sul suo ruolo, è nettamente insufficiente. Nonostante la sua grande e evidente importanza lungo tutti i trent'anni di vita della Repubblica, la Democrazia Cristiana non ha attratto in quantità adeguata l'attenzione degli studiosi, né italiani né stranieri (che, per lo piú, le hanno preferito il PCI) cosicché le analisi esplicitamente dedicatele o sono rapidamente invecchiate o, se recenti, hanno natura giornalistica e non sistematica o, infine, rappresentano attacchi polemici e sfoghi di militanti delusi Resta che le conoscenze attuali sono inadeguate a qualsiasi compito si voglia attendere: ad una rifondazione in senso popolar-progressista di un partito interclassista, alla creazione di un partito conservatore adatto ad una democrazia industriale, ad un recupero di posizioni perdute, alla rottura del blocco di potere coagulato intorno ad essa, senza lo slittamento in senso ieazionario di vasti settori del suo elettorato, oppure infine, alla «semplice» comprensione delle alternative possibili di evoluzione del sistema politico.

Si può sostenere, almeno per ipotesi, che il funzionamento di un sistema parlamentare si fondi essenzialmente su una ‘divisione del lavoro’ tra società civile, società politica e istituzioni. Per società civile intendiamo le articolazioni tra città e campagna, centro e periferia, industria e agricoltura, proprietari e salariati, che possono esprimersi in strutture di interesse o di solidarietà (istituzione che eredita, in fondo, la vecchia contrap-posizione tra contractus e status, gesellschaft-gemeinschaft, ecc.); il sindacato è un esempio delle prime, mentre un movimento collettivo potrebbe esser un esempio delle seconde. Per società politica intendiamo tutti quei gruppi che si basano sul principio dell'associazione e sul principio dell'organizzazione per fini politici, come un club politico, un partito parlamentare o un partito di massa. Questa distinzione è l'erede dell'antica dicotomia tra ≪ setta ≫ e ≪ chiesa ≫ intuita da Weber e in seguito trattata sistematicamente da Tröltsch. Per istituzioni infine, intendiamo quelle strutture che sono regolate soprattutto da un ordinamento giuridico e tra i loro molti aspetti possono essere analizzate anche in termini di situazione di monopolio o concorrenza della forza. Da questo punto di vista sono ‘istituzioni’ l'esercito, la polizia, la burocrazia centrale e decentrata (ad esempio la burocrazia prefettizia) e cosí via.

Negli ultimi vent'anni gli studi sul personale parlamentare dei paesi dell'area occidentale (e, nel periodo piú recente, anche di altre aree) non sono stati pochi. Si può anzi dire che, nello studio delle istituzioni parlamentari, questo tema è stato tra quelli che piú hanno avuto successo, forse solo superato dagli studi in chiave di decision-making. C'è dunque materia per tentare un bilancio di questo lavoro di ricerca e per delinearne le prospettive. Tracciare un bilancio significa fare una disamina dei modi nei quali questo tema è stato impostato ed evidenziare i risultati che ne sono stati ricavati. Ma, soprattutto, significa valutare l'utilità esplicativa di queste ricerche — al di là del loro apporto puramente descrittivo — entro una piú vasta interpretazione di certe realtà politiche, quali il sottosistema parlamentare o la classe dirigente politica in generale. Mi preme insistere su questo punto perché un esame degli studi che potremmo dire di «sociologia parlamentare» rivela che, in buona parte di essi, la preoccupazione per i risvolti teorici è assai ridotta o comunque limitata alla problematica interna a questo approccio.

La caratteristica che piú colpiva nel sistema politico cileno era la penetrazione della struttura partitica a tutti i livelli della società, dal Parlamento alle organizzazioni burocratiche fino alla struttura scolastica secondaria. Il sistema partitico era altamente competitivo. Nel 1970 contava cinque partiti principali e vari partiti minori, disseminati lungo tutto l'arco ideologico.

Tre studi pubblicati di recente offrono materia di riflessione sui problemi e gli indirizzi dello sviluppo politico in Africa. Etiopia, Kenya, Guinea-Bissau, anche se non possono essere considerati paradigmatici di tutti i sistemi politici africani — la cui diversità e complessità non è mai sufIicientemente sottolineata — sono tuttavia esempi significativi della loro varietà strutturale e dei diversi livelli di progresso economico e sociale e del processo di modernizzazione nel continente. Possono quindi essere assunti come case studies esemplari e per le caratteristiche del processo di sviluppo politico e per le forme e l'attualità delle crisi: crisi acuta in Etiopia, latente in Kenya, di transizione dalla fase di lotta rivoluzionaria alIa gestione diretta del potere da parte della leadership nazionalista in Guinea-Bissau.

Da lungo tempo si sta avendo, negli Stati Uniti d'America ed in alcuni paesi europei, una fioritura di studi relativi al fenomeno organizzativo, studi pressoché assenti in Italia. Con questo lavoro ci proponiamo di dare un rapido resoconto di tali lavori: a tal uopo cercheremo di sistemare le varie teorie organizzative fin qui elaborate secondo alcuni parametri di fondo che sembrano aver guidato lo sviluppo storico di quella che, ormai, può venire identificata come una disciplina a sé stante.

Il dibattito sulle democrazie reali, cioè sui modi di realizzazione di sistemi politici detti ≪ democratici ≫, si è fissato soprattutto intorno a due ordini di problemi, spesso trattati congiuntamente. Da un lato, si sono cercate le condizioni culturali, sociali, economiche, o anche politiche, della genesi e della persistenza di un regime democratico. Dall'altro, si sono enucleati gli indicatori piú sicuri di tale regime, e poi gli indici e le misure di democraticità. Ci occuperemo qui del secondo ordine di problemi, che ha attirato un'attenzione sempre maggiore anche in seguito alla spinta quantitativizzante della letteratura politologica dell'ultimo ventennio. In particolare, mostreremo le due strade percorse nel tentativo di rilevare e misurare la democrazia: quella che considera alcuni processi ritenuti tipicamente democratici, e quella che rileva soprattutto il quantum di libertà, politiche e civili, esistenti nei sistemi politici. L'ultima parte presenterà i risultati di un ampio survey sulle misure di libertà, condotto tra il 1972 e il 1974. Occorre anche premettere che la democrazia che si vuole misurare è quella che si è realizzata, in diversi modi e forme, soprattutto nel mondo occidentale. Stiamo parlando, cioè, delle liberal. democrazie o poliarchie, come le definisce Dahl per evitare pericolose confusioni terminologiche, o delle democrazie costituzionali secondo la definizione preferita da Gastil — attento agli istituti tipici di regimi legibus non soluti — nel survey che presenteremo nella terza parte.

I risultati delle elezioni amministrative del 15 giugno hanno fatto da sfondo ai dibattiti politici di questi ultimi mesi ed hanno condizionato i comportamenti e le tattiche dei protagonisti della vita politica. Difficoltà, sbandamenti, tentativi di «rifondazione» nella DC, dibattito all'interno del PSI sulla strategia del partito nel futuro, rinnovate aperture e prese di posizione del PCI, incertezza e posizione di attesa negli altri partiti, tutto ciò riflette in larga misura i mutamenti intervenuti nella forza dei partiti a seguito delle elezioni per il rinnovo dei consigli comunali, provinciali e regionali che hanno interessato la quasi totalità dell'elettorato (vedi Tabella 1). Il successo riportato dalle sinistre il 15 giugno è stato generalmente interpretato da politici ed osservatori come una svolta molto significativa non solo agli effetti della formazione degli organi di governo a livello locale, ma anche agli effetti del quadro politico piú generale, cioè degli schieramenti e degli assetti del sistema partitico in sede nazionale negli anni futuri. Ai dirigenti politici, insomma, i mutamenti nei rapporti di forza intervenuti il 15 giugno hanno posto con urgenza il problema di riesaminare, adeguare o eventualmente re-inventare strategie adatte alla nuova situazione.

Piú di venti anni fa, Macridis e Cox nel rapporto finale su un seminario, tenutosi presso la Northwestern University, denunciavano senza mezzi termini l'arretratezza degli studi politici comparati e, piú in generale, della scienza politica come disciplina. Tutti, i partecipanti a quel seminario — da Macridis stesso a Beer, Eckstein, Deutsch e Ward, per citare solo alcuni tra i piú noti dei partecipanti — erano sostanzialmente concordi nel ritenere che la politica comparata fosse provinciale, eurocentrica, descrittiva, formalistica, statica, monografica. Macridis stesso tornerà a insistere ed approfondire questi temi in un suo volume di qualche anno dopo.

I sistemi politici moderni, siano essi monolitici oppure misti e pluralisti, possono essere analizzati a due diversi livelli: quello della massa dei cittadini e quello dei gruppi organizzati che, all'interno del sistema, controllano le risorse fondamentali. Al livello di massa c'è uguaglianza formale nell'ambito di elettorati definiti su base territoriale: entro ogni circoscrizione un voto vale come un altro e le decisioni vengono prese attraverso una qualche forma di aggregazione di preferenze che hanno tutte un egual peso. Al livello invece dei gruppi organizzati non c'è uguaglianza: certamente possono esserci disposizioni che stabiliscono condizioni di paritarietà nell'organizzazione delle arene di contrattazione, ma ciò che conta nelle trattative tra i gruppi organizzati è la capacità di mobilitare, di controllare e soprattutto di far mancare le risorse che hanno diretta rilevanza per la sopravvivenza del sistema politico territoriale.