Una propuesta de Reglamento europeo de 2021 prohíbe el comercio de materias primas y productos relacionados con la deforestación en el mercado de la Unión EuropaFootnote 1. El Reglamento europeo dirige esta prohibición hacia su propio mercado, pero inevitablemente esto tiene consecuencias para los países productores de materias primas en América Latina. La propuesta de Reglamento impactará el intercambio con la Unión Europa, un socio comercial clave para los países latinoamericanos. Si otros Estados industrializados que representan actualmente la cuota más grande de exportaciones para los países latinoamericanos adoptan este tipo de reglamentos, el impacto comercial en América Latina será aún más significativo. Sostenemos que los enfoques regulatorios que se centran en las cadenas de suministro globales —como el Reglamento UE— representan una oportunidad para fortalecer la existente (aunque débil) cooperación ambiental latinoamericana, de manera de abordar las principales causas de la deforestación, principalmente la expansión agrícola. A pesar de la relevancia global de los bosques y la biodiversidad de la región, la cooperación latinoamericana en materia de conservación de bosques no ha sido significativaFootnote 2.
Tradicionalmente, los países latinoamericanos han sido reacios a las regulaciones globales sobre bosques, basándose en el principio de soberanía nacional. El debate internacional sobre bosques ha girado alrededor de la división entre países pobres/de recursos intensivos frente a naciones ricas/industrializadas, lo que fue evidente en la Cumbre para la Tierra de 1992Footnote 3. Mientras los países desarrollados impulsaron la agenda de un tratado global sobre bosques, las naciones en desarrollo, incluyendo los países latinoamericanos, se opusieron a la idea, basándose en la idea de que los bosques son una cuestión de soberanía estatalFootnote 4. Los países en desarrollo deben ser libres de utilizar los recursos naturales en sus propios términos y alcanzar un mayor nivel de desarrollo económico, como hicieron las naciones industrializadas con sus propios recursos naturales. A partir de entonces, la conservación de los bosques solo ha inspirado declaraciones de intención no vinculantesFootnote 5.
La propuesta de Reglamento UE no impone obligaciones jurídicas sobre los países en desarrollo en relación con sus recursos forestales, sino que establece un régimen basado en la demanda: los países de la Unión Europea eligen no consumir productos vinculados a la deforestación y los países productores pueden elegir si se atienen o no a esa reglamentación, aunque tienen incentivos económicos para hacerlo, a fin de acceder al mercado de la Unión Europea. Mostraremos este incentivo a partir de información a nivel de la industria, poniendo de relieve la importancia de los mercados de materias primas tanto locales como de exportaciones para una muestra de países latinoamericanosFootnote 6.
Los países latinoamericanos pronto podrían necesitar lidiar con el Reglamento UE y otras normativas similares que podrían ser dictadas por socios comerciales en el futuro. Es necesario destacar dos cuestiones. Primero, los Estados latinoamericanos enfrentan problemas comunes —la conversión de bosques en tierras agrícolas es uno de ellos— y enfrentarán desafíos similares para acceder a mercados para sus exportaciones en la medida en que las normas ambientales se vuelvan más estrictas. Segundo, las materias primas y los productos en las cadenas de suministro globales cruzan las fronteras nacionales. Las cadenas de suministro libres de productos procedentes de la deforestación conllevan que el Reglamento UE podría aplicarse a un bien chino vendido en el mercado de la Unión Europea porque potencialmente contiene una materia prima procedente de la deforestación en un país latinoamericano que fue utilizada para la elaboración de este producto finalFootnote 7. Por consiguiente, tiene sentido para los países latinoamericanos de modo de cooperar para satisfacer los requisitos del Reglamento UE y los estándares internacionales basados en la demanda que puedan sancionarse en el futuro.
Desde una perspectiva regional, la cooperación puede ayudar a los países latinoamericanos a prepararse para cumplir los requisitos del Reglamento UE y otras regulaciones similares. Las organizaciones regionales, en particular la Organización de los Estados Americanos (OEA), pueden jugar un rol como punto de contacto para influenciar y ayudar a coordinar las iniciativas regionales relativas a las materias primas y productos que promueven la deforestación por dos razones: primero, la OEA —por ejemplo, a través del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas— podría proporcionar apoyo a sus miembros y empresas para entender y adaptarse al Reglamento UE a través de consultas y capacitaciones. Segundo, la OEA podría gestionar estándares agrícolas regionales sobre las materias primas y los productos que promueven la deforestación. Las ventajas de tener estándares agrícolas consistentes a lo largo de la región abarcan la eficiencia administrativa, la cooperación en materia de aduanas y el intercambio de información, entre otrosFootnote 8.
Debido a la interdependencia entre el comercio exterior y el desarrollo económico y social, la Carta de la OEA reconoce que los Estados miembros deberán hacer esfuerzos “individuales” y “colectivos” para conseguir condiciones favorables de acceso a los mercados mundiales para los productos de los países en desarrollo de la regiónFootnote 9. Si bien la OEA no es un bloque económico o comercial, puede aumentar el poder de negociación de cada país a través de transmitir al mercado exportador sus limitaciones económicas y sociales relativas a la implementación de normas internacionales.
Tendencias de Conservación de Bosques Centradas en las Cadenas de Suministro Globales
Los incentivos económicos dirigidos a Estados, empresas e individuos son un mecanismo muy utilizado para combatir la deforestación tropicalFootnote 10. Esto es lo que pretende lograr la propuesta de Reglamento UE 2021 relativa a determinadas materias primas y productos asociados a la deforestación y la degradación forestalFootnote 11. El Reglamento abarca seis materias primas que representan el porcentaje más grande de deforestación impulsada por la Unión EuropeaFootnote 12, y tiene como piedra angular la prohibición de su comercialización en el mercado de la UniónFootnote 13.
Los países de América Latina y otras partes tendrán incentivos para producir de manera sostenible si desean acceder al mercado de la Unión Europea, en una práctica que, de todas formas, no es nueva. Por ejemplo, en el sector agrícola, los países establecen estándares, como las medidas sanitarias y fitosanitarias, para reducir el riesgo de que se introduzcan enfermedades en sus mercadosFootnote 14. La novedad en el Reglamento UE reside en proponer cadenas de suministro libres de deforestación para las materias primas agrícolas, con el objetivo de proteger los bosquesFootnote 15.
Si bien el Reglamento UE podría utilizarse para producir muy lentamente cambios positivos en las prácticas comerciales generales, podría criticarse por eurocéntrico. En efecto, el Reglamento UE puede ser percibido como una imposición de estándares ambientales sobre los socios comerciales, generando un impacto sobre la manera en que los países productores gobiernan la producción de sus materias primas. Como sea, los enfoques regulatorios de la conservación forestal basados en la demanda suelen crecer a medida que los consumidores se preocupan cada vez más por la degradación ambiental, logrando así que países productores se adapten a los estándares ambientales más exigentes a riesgo de quedar fuera de mercados importantes para sus exportaciones.
Cooperación Ambiental en América Latina
Los incendios forestales de 2019 en el Amazonas y el brote del COVID-19, que golpeó duramente a las poblaciones —incluyendo los pueblos indígenas— en América LatinaFootnote 16, revelaron cuán urgentemente necesaria es la cooperación, y lo mal preparados que están los países para enfrentarse a la “nueva normalidad” de desastres más importantes, producto tanto de causas naturales como humanasFootnote 17. En respuesta a los incendios sin precedentes, siete países de la cuenca del Amazonas (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam) firmaron el Pacto de Leticia en 2019Footnote 18, que consiste en una declaración de intenciones dirigida a mejorar la coordinación relativa a la respuesta frente a desastres. Todavía resta definir las metas, recursos, acciones medibles y los hitos para enfrentar la deforestación y mitigar los incendiosFootnote 19, pero ya se ve que la cooperación ambiental será crecientemente necesaria para enfrentar los problemas comunes que solo se volverán más agudos debido al cambio climático.
La cooperación ambiental en América Latina ha adoptado distintas formas, desde tratados bilaterales a tratados multilaterales, así como esfuerzos en materia de cooperación de organizaciones regionales, principalmente en relación con los recursos naturales transfronterizos, como son las cuencas fluviales, la pesca y las especies migratoriasFootnote 20. En contraposición a los marcos jurídicos más robustos vinculados a aguas dulces y marinas, el único “acuerdo forestal” importante en la región es el Tratado de Cooperación Amazónica de 1978Footnote 21, que tiene limitaciones significativasFootnote 22. En consideración a su tratamiento como recursos internos y parte del patrimonio nacional de los Estados, los bosques en América Latina han sido regulados principalmente a través del derecho internoFootnote 23. Hay ejemplos significativos de esfuerzos de conservación forestal a nivel local, como la moratoria de Brasil sobre la soya, en cuya virtud las empresas acordaron no comprar productos de soya en tierras forestales despejadasFootnote 24.
Medidas Regulatorias Globales centradas en los Mercados Globales de Materias Primas
Internacionalmente, las normas y regulaciones introducidas por los mercados de exportación han procurado atacar determinados procesos que impulsan la deforestación en bosques tropicales a través de regular las cadenas de suministro global de materias primas vinculadas a la degradación forestal. En particular, el Reglamento UE pone el foco sobre las seis materias primas y productos vinculados con los mayores índices de deforestación que se introducen en la Unión Europea: el ganado bovino, el aceite de palma, la soya, la madera, el cacao y el caféFootnote 25. Su principal técnica regulatoria es un procedimiento de diligencia debida de tres etapas —recopilación de información, evaluación del riesgo y reducción del riesgoFootnote 26— debiendo las empresas realizar ese examen de debida diligencia antes de ingresar las materias primas y productos al mercado de la Unión EuropeaFootnote 27.
Las políticas y reglamentos anteriores han utilizado técnicas legales para proteger los bosques, entre las que se incluye el Plan de Acción de la Unión Europea para la Aplicación de Leyes, Gobernanza y Comercio Forestales (FLEGT, por sus siglas en inglés)Footnote 28 y el Reglamento de la Madera (EUTR, por sus siglas en inglés)Footnote 29, que prohíbe la importación a la Unión Europea de maderas taladas de manera ilegal. Estos instrumentos, sin embargo, no se refieren a la deforestación en sí mismaFootnote 30. Posteriormente, otros países han adoptado enfoques legislativos similaresFootnote 31, lo que demuestra que la Unión Europea —aun con una cuota de mercado decreciente— puede ser un líder globalFootnote 32.
Como muestran los gráficos siguientes, las materias primas relevantes son importantes desde el punto de vista financiero para los países latinoamericanos, tanto a nivel nacional como de sus exportaciones. La información que utilizamos para elaborar los gráficos procede de la base de datos Inter-Country Input-Output (ICIO), elaborada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por su sigla en inglés)Footnote 33. El Gráfico 1 muestra el consumo interno y externo de dos industrias: 1) agricultura, caza y silvicultura; y 2) la producción de comida, madera y productos de papel. La mayor parte de los productos en ambas industrias se consumen localmente en todas las economías latinoamericanas analizadas.
Gráfico 1: Consumo interno vs. externo en 2018 (en millones de USD).
Fuente: OECD ICIO.
Nota: La información sobre consumo es el intermedio bruto y el producto final por país para las industrias agregadas que figuran en el gráfico.
Este fenómeno no es uniforme en las distintas materias primas. Por ejemplo, cerca del 64% de la producción de soya de Brasil se exporta, mientras que solamente el 34% de su producción de ganado bovino se exporta directamenteFootnote 34. En la medida en que estos países se industrializan, hay un mayor valor monetario en exportar productos manufacturados que se derivan de materias primas, en lugar de exportar directamente las materias primas, tendencia que sugiere que los países aumentarán su participación en las complejas cadenas de suministro global.
El Gráfico 2 explora el destino de estos productos. Tradicionalmente, los Estados Unidos y la Unión Europea son mercados importantes de exportación para los países latinoamericanos. Sin embargo, China está creciendo en importancia como socio comercial, especialmente para Argentina, Brasil, Chile y Perú.
Gráfico 2: Consumo externo por destinos seleccionados en 2018 (en millones de USD).
Fuente: OECD ICIO.
Nota: La información sobre consumo es el intermedio bruto y el producto final por país para las industrias agregadas que figuran en el gráfico.
Actualmente, el consumo interno de recursos y productos manufacturados a partir de materias primas domina las exportaciones en América Latina. Sin embargo, una proporción de este consumo interno se utiliza en cadenas de suministro para producir bienes que en última instancia son exportados, lo que no es observable de manera directa a partir de esta informaciónFootnote 35. Con el tiempo, el aumento del consumo producto del crecimiento poblacional e industrial en los países latinoamericanos, así como también en economías muy grandes, como la china e india, hará que la demanda de materias primas latinoamericanas siga creciendo, tanto internamente como fuera del país.
Ahora examinaremos si y cómo la cooperación regional puede ayudar a las intervenciones basadas en la demanda a reducir la deforestación tropical en mercados globales de materias primas.
Cooperación Regional en la Construcción de Cadenas de Suministro Libres de Deforestación
Los bosques cubren aproximadamente 47% del territorio de América Latina y la región es hogar de la selva pluvial más grande del mundoFootnote 36. Si bien todos los países latinoamericanos enfrentan problemas similares, y muchos de ellos requieren cooperación, ésta no ha sido una característica central en América Latina, especialmente en lo que se refiere a la conservación de bosques. A continuación, brindamos algunos ejemplos de cómo la cooperación regional podría utilizarse para enfrentar la deforestación.
La implementación efectiva del Reglamento UE exigirá información confiable sobre las materias primas y productos relevantes. Los operadores de la Unión Europea tienen obligaciones de diligencia debida de recopilar la información relevante, y de identificar y evaluar los riesgos de los posibles incumplimientos. Sin embargo, esto podría ser difícil en la medida en que los reguladores de la Unión Europea y las empresas tienen una capacidad limitada de saber qué ocurre río abajo en las cadenas de suministro.
En preparación para el Reglamento UE, se realizó una evaluación (llamada “control de adecuación”) de los reglamentos sobre las maderas, en particular, el FLEGT y el EUTR, la cual reveló que una cuestión central para los operadores en el marco del EUTR es la capacidad de verificar la solidez de la información sobre la madera y los productos derivados que ingresan a la Unión Europea, y de evaluar los riesgos de manera efectiva con arreglo a lo exigido por el procedimiento de debida diligencia del EUTRFootnote 37. Las obligaciones de debida diligencia a menudo se ven socavadas por una corrupción endémica y una gobernanza limitada en el sector forestal de los países productores de maderas. Aquí, la cooperación regional puede tener un rol, pues podría ayudar a los países y empresas productoras a asegurar la transparencia de sus operaciones comerciales en términos tanto de la disponibilidad como de la calidad de la información requerida en los procedimientos de debida diligencia.
Además, la cooperación regional podría ayudar a establecer estándares comunes para las materias primas de riesgo para los bosques —a saber, las materias primas y productos derivados que se asocian a la degradación forestal— que se comercializan en la región y son exportados desde América Latina. Las organizaciones regionales, como la OEA, la Comunidad Andina y los mercados comunes, pueden ayudar a los países a crear estándares, por ejemplo, acerca de cómo las empresas deberían gestionar y poner a disposición la información relativa a algunas materias primas y productos, cómo trazarlas a través de las cadenas de suministro, cómo facilitar la cooperación en materia de aduanas, intercambiar información, etcFootnote 38. En definitiva, estas normas comunes pueden tener efectos de derrame en la jurisdicción interna de los Estados latinoamericanos, al ser incorporadas en el derecho interno, tal como ocurrió con algunos principios del Derecho internacional, como la consulta previa, enunciada en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989Footnote 39, que hoy están reflejados en normas y políticas internas en muchos Estados latinoamericanosFootnote 40.
El éxito de los reglamentos internacionales que abordan la deforestación tropical depende en buena medida de la cooperación. La Comisión Europea reconoce la necesidad de establecer vínculos con los países productores para apoyar la transición a prácticas agrícolas sosteniblesFootnote 41 y el compromiso de apoyarlas para que aborden las raíces de la deforestación, incluyendo la gobernanza débilFootnote 42.
Conclusión
Las regulaciones internacionales basadas en materias primas asociadas con la destrucción de los bosques, como la propuesta de Reglamento UE, representan una oportunidad para la comunidad internacional y las empresas para repensar la producción agrícola y las prácticas comerciales. También pueden servir como incentivo para los países productores en América Latina a efectos de encaminar la cooperación hacia la construcción de cadenas de suministro libres de deforestación como una práctica regional. Las organizaciones regionales, principalmente la Organización de los Estados Americanos, podrían asistir a los países y a las empresas a navegar la regulación UE y establecer estándares regionales para controlar la huella ambiental de determinadas materias primas globales. En el futuro, si otros países consumidores se unen a la Unión Europea, estableciendo estándares ambientales más exigentes para las cadenas de valor globales, los países latinoamericanos solo podrán beneficiarse y volverse más competitivos si se preparan para esta probable tendencia.
Open access
