State, Public Banks and Export Financing: The Great Argentine Loan to the Allies of 1918–19
1. INTRODUCCIÓN
En los últimos años hubo un renovado interés sobre el impacto de la Primera Guerra Mundial en los países periféricos, particularmente en Latinoamérica y en la Argentina, que ha dado lugar a valiosas investigaciones, efectuadas predominantemente desde la óptica de la historia cultural (Tato, Reference Tato2014; Sánchez, Reference Sánchez2018). Previamente, el tema había sido incorporado en los trabajos más clásicos sobre relaciones internacionales en la región, que ponían en cambio su acento en la dimensión comercial y diplomática (Peterson, Reference Peterson1964; Tulchin, Reference Tulchin1990). Otros textos pioneros examinaron las consecuencias de la Gran Guerra desde la perspectiva de la historia económica. En el caso argentino, al igual que en otros países de la región, un aspecto que se ha destacado es por un lado, el superávit registrado en la balanza comercial y de pagos y, por otro lado, el aumento del déficit de las cuentas públicas (Di Tella y Zymmelman, 1967; Ford, Reference Ford1966).
Entre los trabajos más completos que abordaron el impacto económico de la conflagración se puede destacar el de Albert (Reference Albert1988), que analiza el caso argentino junto al de otros tres países sudamericanos, subrayando el avance de los intereses norteamericanos y el debilitamiento de la influencia británica y alemana. Por su parte Gravil (Reference Gravil1985), centrándose en el Reino Unido, destaca los intentos de este país para reforzar sus vínculos comerciales y financieros con América Latina y en particular, para controlar los flujos comerciales. En lo que concierne a Alemania, Dehne (Reference Dehne2009) ha profundizado en el análisis del impacto que dichos controles, y en particular las políticas de “listas negras”, tuvieron para cercenar su papel no solo durante la coyuntura bélica sino con vistas al largo plazo, así como los problemas que afrontó la política de neutralidad argentina en el contexto de la guerra económica impulsada por Gran Bretaña.
La guerra no sólo afectó el comercio internacional, sino que también llevó al desplazamiento del centro financiero internacional de Londres a Nueva York. El clásico trabajo de Peters (Reference Peters1934) es sin duda el más completo sobre la evolución del endeudamiento público argentino, especialmente en el período que se abre en 1914, así como el Vernon Phelps (Reference Phelps1938) lo es para el análisis de la posición internacional de la Argentina y su balanza de pagos. Por el otro lado, las acciones de los bancos internacionales en la región, y la competencia entre los británicos y los nuevos consorcios norteamericanos, han sido analizados por Stallings (Reference Stallings1984) y por Marichal (Reference Marichal1989, 2017).
Un cambio significativo en el caso argentino, replicado en unos pocos países de la región, es que el endeudamiento público, que hasta el momento era principalmente con el exterior, pasó a orientarse hacia el mercado interno (véase el caso uruguayo en Bertino y Bertoni, Reference Bertino and Bertoni2004). En ese contexto se destaca el gran protagonismo que pasó a tener la banca pública, corporizada en el Banco de la Nación Argentina (Regalsky Reference Regalsky2010). Su papel en el financiamiento del sector público llegó a su punto culminante en 1918 con la operación mediante la cual otorgó, por cuenta del gobierno argentino, un voluminoso préstamo a favor de los gobiernos de Inglaterra y Francia, destinado a financiar sus compras de cereales en el país, que será objeto del presente trabajo. Este préstamo asumió particular relevancia por su monto, que superó ampliamente el de cualquiera de los recibidos por la propia Argentina en los años previos, así como al de unas operaciones similares que acordaron poco tiempo después otras dos naciones neutrales, España y Uruguay, también en favor de los aliados.
El estudio de esta intervención de un país periférico y crónicamente deudor como la Argentina, en favor de sus antiguos acreedores, fue interpretado inicialmente por Di Tella y Zymelman (Reference Di Tella and Zymelman1967) como el resultado de decisiones endógenas de política económica. Posteriormente, y desde una perspectiva dependentista, Gravil (Reference Gravil1985) rescató una serie de fuentes confidenciales británicas que evidenciarían que esta operación habría sido el fruto de las presiones ejercidas por Gran Bretaña. En esta línea, aunque con una perspectiva más amplia, Albert (Reference Albert1988) y Weinmann (Reference Weinmann1994), señalaron el papel que tuvieron también los Estados Unidos. El mismo contrapunto entre visiones más ceñidas a lo endógeno, o a la compleja trama de relaciones con las potencias aliadas, se encuentra en los estudios sobre los otros dos países mencionados (Nahum Reference Nahum1997 para el caso uruguayo, Montero Jiménez Reference Montero Jimenez2008 para el español).
En este trabajo el análisis de esta operación será reubicado en el contexto de la situación financiera internacional, y de las implicancias que la misma tuvo para la economía local y para los diferentes actores involucrados, buscando eludir la dicotomía señalada. Asimismo, se intentará articular el análisis con la historia previa y posterior del endeudamiento público argentino. Con ello se procurará aportar nuevas aristas al debate sobre el impacto económico y financiero del conflicto bélico en la Argentina, el carácter de las relaciones económico-financieras mantenidas con las principales potencias (Inglaterra y los Estados Unidos), y el nuevo papel que en la economía desempeñó la banca pública.
2. LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL Y SU IMPACTO MACROECONÓMICO EN LA ARGENTINA
Como es sabido, el estallido de la Primera Guerra Mundial en agosto de 1914 implicó una ruptura del orden económico y financiero vigente hasta entonces, poniendo fin a una era casi secular de crecimiento continuo del comercio internacional. Al mismo tiempo abrió paso a una creciente intervención del Estado en los asuntos económicos. En lo inmediato, acarreó la suspensión del patrón oro en casi todos los países, el dislocamiento de los mercados cambiarios y la restricción de los flujos internacionales de capital, que pasaron a depender de un solo país prestamista: los Estados Unidos. El comercio internacional resultó sumamente afectado por las restricciones a la navegación de ultramar, la reducción de la oferta de manufacturas de los países en guerra y el aislamiento de países y regiones que eran hasta entonces importantes mercados. La reducción y encarecimiento de la bodega disponible favoreció, en el caso argentino, el embarque de los productos ganaderos, como carnes y lana, de más alto valor unitario, en detrimento del sector cerealero, hasta entonces preponderante.
Este cambio, sumado a otros como la interrupción de las inversiones extranjeras y la caída del crédito, que ocasionaron una baja abrupta de las construcciones, el comercio y los servicios, engendraron un ascenso inédito del desempleo. El registro de quiebras comerciales se elevó en esos años a sus valores máximos, como no se habría de alcanzar hasta la crisis de 1930 (cuadro 1).
CUADRO 1 Quiebras comerciales 1910–1932 (en miles de pesos corrientes)
Fuente: Revista de Economía Argentina (1928; 1934).
A nivel macroeconómico, el efecto global de la Guerra fue negativo, y las estimaciones disponibles sobre el producto interior bruto aluden a un descenso del 10% en 1914, seguido de otra caída del 10% en 1917. No obstante, el comportamiento del valor total de las exportaciones fue positivo. Luego de un descenso en 1914, volvió a subir en 1915 por encima de sus niveles máximos de preguerra, y entre 1918 y 1920 se situó hasta casi un 100% por arriba.Footnote 1 Mientras tanto, el valor de las importaciones se mantenía rezagado por las dificultades de aprovisionamiento, generando un superávit que inicialmente fue del 50% de las exportaciones, y del 33% en los últimos años, y que se reflejó en la apreciación del peso papel frente a las principales monedas del mundo. El nivel general de precios, como parte de una tendencia alcista internacional, se vio incrementado en un 35% sobre el nivel de preguerra en 1917, en un 60% en 1918 y en un 72% en 1919 (véase el cuadro 2).
CUADRO 2 Evolución de las exportaciones, importaciones, saldos del intercambio y PBI, 1913–1919
Fuentes: Balboa (Reference Balboa1972, pp. 152–53 y 163), Diéguez (Reference Diéguez1972, p.334), Gerchunoff y Llach (Reference Gerchunoff and Llach2005, pp. 491–92), MH (1910–1920, passim). Cepal (1958, p. 3), Cortes Conde (Reference Cortes Conde1997, pp.230–31).
3. EL IMPACTO DE LA GUERRA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS
Otro frente que sufrió duramente los efectos de la guerra fue el de las finanzas públicas nacionales. La caída de los recursos fiscales, y en particular de los aranceles sobre las importaciones, principal fuente de ingresos tributarios, fue notoria. En 1914 la recaudación de aranceles había bajado al 60% del año previo, en términos nominales. Entre 1915 y 1917 bajó un escalón más, situándose en el 50%. En 1915 el gobierno decretó una reducción del 10% de todos los gastos ordinarios y del 75% en los destinados a construcciones y obras públicas (Soares, Reference Soares1922, p. 61). Esa reducción, aplicada en 1916 y 1917, solo permitió bajar el nivel total de erogaciones a poco más del 90% de lo gastado en 1913. No obstante, por el alza de precios, el nivel real del gasto en ese último año resultó equivalente apenas a un 68% del de 1913. En cualquier caso, la imposibilidad de reducir aún más las erogaciones nominales derivó en un incremento del déficit fiscal. En 1915 dicho déficit alcanzó su valor máximo, 169 millones, equivalente al 68% de los recursos disponibles, y en 1916 y 1917 se mantuvo por encima del 50%. A partir de 1918, con la implantación de un nuevo impuesto a las exportaciones, se volvió al nivel de ingresos nominal (no al real) de preguerra (cuadro 3).
CUADRO 3 Recursos, erogaciones y deuda pública nacional, 1913–1919 (en millones de pesos)
Fuentes. MCGN (1913–1919). Pesos de 1914: estimados mediante los datos del índice de precios consumidor: Revista de Economía Argentina (1920, pp.253–61) y Díaz Alejandro (Reference Díaz Alejandro1981, tabla S3).
Estos abultados déficits obligaron a un aumento en el uso del crédito y en el nivel del endeudamiento. En 1913 la deuda pública era de 1.280 millones de pesos, casi toda consolidada y de largo plazo. Cuatro años después se incrementó en un 45%, en su mayor parte por la emisión de deuda flotante. Esta última, de apenas 41 millones en 1913, había alcanzado a fines de 1917 a casi 500 millones y en 1918–1919, a 580 millones de pesos corrientes (más del 30% de la deuda total).
CUADRO 4 Evolución de la deuda pública nacional 1913–19 (en millones de pesos corrientes)
Fuentes: MH (1913–1919); MCGN (1913–1919)
En el último trimestre de 1914, en vista de la caída de la recaudación, el gobierno nacional había empezado a abonar con letras de tesorería las obras afectadas a contratos que no se pudieron suspender. Al poco tiempo iniciaba las gestiones para obtener adelantos en el exterior. En 1915 ambas fuentes de financiamiento crecieron de manera significativa, pero en 1916 fueron sobre todo los créditos externos (ahora exclusivamente en el mercado de Nueva York) los que continuaron financiando el incremento de la deuda. La situación se revertiría en 1917 cuando todos esos préstamos (excepto los que vencían con posterioridad) fueron reembolsados y reemplazados por deuda interna de corto plazo, que se sumó a nuevas emisiones de letras para cubrir el déficit de ese año (ver cuadro 5). Esta nueva modalidad le dio un mayor peso al mercado financiero local, especialmente a su sistema bancario y al Banco de la Nación Argentina (BNA), responsable de modo directo o indirecto de la mayor parte de los créditos. A continuación, se brindarán algunos rasgos de la evolución de este sector.
CUADRO 5 El Banco de la Nación y el sistema bancario argentino.
Préstamos, depósitos y encaje, 1913–1919 (en millones de pesos corrientes, según promedios anuales de los saldos de fin de mes)
Fuente: BNA (1928), 16.
4. EL IMPACTO DE LA GUERRA EN EL SECTOR BANCARIO Y EL NUEVO LIDERAZGO DEL BNA
El estallido de la guerra produjo un fuerte pánico en todos los mercados financieros internacionales, profundamente globalizados desde hacía varias décadas (Albert, Reference Albert1988; Weinmann, Reference Weinmann1994; Roberts, 2013). El de Buenos Aires no fue la excepción, por lo que el gobierno debió disponer de un prolongado feriado cambiario y bancario en agosto de 1914, en cuyo lapso se sancionó una batería de leyes de emergencia. Entre ellas, la suspensión de la extracción de oro de la Caja de Conversión, y la prohibición de su exportación, implicaron de facto la suspensión del régimen de patrón oro con el que venía funcionando la Argentina desde el comienzo del siglo.
Bajo dicho régimen, que tenía como piedra basal a la Caja de Conversión como exclusivo emisor de la moneda, venía funcionando un conjunto de bancos que básicamente eran los que habían sobrevivido a la dura prueba de la crisis de Baring de 1890. La caída en aquel entonces de la banca oficial, reemplazada desde 1891 por un nuevo establecimiento, el Banco de la Nación Argentina, de escasos recursos iniciales, dejó un papel preponderante a la banca privada, en un principio la extranjera. En los primeros años del siglo XX, el segmento de entidades de capital nacional, constituido mayormente por las principales colectividades migratorias (Banco de Italia y Río de la Plata, Banco Español del Río de la Plata, Banco Francés del Río de la Plata, entre otros) pasó a tener el mayor protagonismo, sobre la base de su mayor flexibilidad crediticia.
Sin embargo, en los años previos a la Guerra, el BNA, liberado en 1904 de las restricciones que limitaban sus acciones y reforzado su capital en 1908, comenzó a acelerar la expansión de sus depósitos y créditos por encima del resto de las entidades, lo que continuó aun en 1912 y 1913, cuando el conjunto del sistema bancario había dejado de crecer. En junio de 1914, en vísperas de la Guerra, su volumen de depósitos era equivalente al de todos los otros bancos nacionales reunidos. Este desarrollo se vio potenciado por la ampliación de su red de sucursales, que contribuía a la unificación monetaria y financiera de todo el espacio nacional y a través de la cual captó el 50% de sus recursos. Sus fuertes encajes en metálico, como custodio del Fondo de Conversión, le permitían a su vez intervenir en el mercado de cambios para suavizar las oscilaciones estacionales. Este papel se vio fortalecido con las leyes de agosto, por la autorización otorgada para redescontar a las entidades bancarias en dificultades, y eventualmente financiarse con emisión monetaria, facultad esta última que no se usó pero que apuntaba a su transformación en un banco central.
En efecto, el desencadenamiento de la Guerra agravó una situación financiera que se venía manifestando desde hacía un tiempo, y que implicó retracción en el flujo de capitales, saldo negativo de la balanza de pagos, y contracción de la moneda circulante y del nivel de los depósitos. Esta caída de los depósitos, particularmente fuerte en los primeros meses del conflicto, se dio sobre todo entre los bancos privados nacionales en tanto el BNA era el único en lograr aumentarlos (un 8%). De esta manera se quedaba con casi el 50% del total, acentuando su liderazgo del sistema.
En los tres años subsiguientes se mantendría, aunque más atenuada, esta preeminencia del BNA. Esto ocurría en un cuadro general de contracción del crédito que perduró más allá de la recuperación de los depósitos, que hacia 1916 volvían, para todo el sistema, a los niveles de preguerra. Así se verificó un crecimiento de las existencias que llevó los niveles de encaje a guarismos similares a los comienzos del siglo, cuando todavía se estaban disipando los efectos de la larga depresión de los 90. Esto fue particularmente notable en el caso del Banco Nación, cuyos encajes en 1915, 1916 y comienzos de 1917 superaron el 50% de sus depósitos, muy por encima del resto de las entidades.
Por otra parte, el desarrollo crediticio del BNA en esos años mostró algunas singularidades. Como se aprecia en el cuadro 6, el crédito comercial tradicional mantuvo una tendencia descendente hasta 1918 inclusive. En parte esto se compensó con la aparición de nuevas líneas de crédito directo gestadas a partir de 1914 en apoyo de los pequeños productores agrícolas, y luego de 1918, en favor de los ganaderos. Sin embargo, los rubros más dinámicos fueron, en 1914, los redescuentos destinados a apoyar a otras entidades bancarias y, desde 1915 en adelante, los orientados al financiamiento del sector público (Regalsky Reference Regalsky2015; Regalsky e Iglesias 2015; Gómez, Reference Goméz, Marichal and Gambi2017). En este último caso, la modalidad predominante fue la de las denominadas cauciones, que consistían en créditos de bajo interés a entidades bancarias que en ese mismo acto tomaban al descuento (a una tasa mayor) letras de tesorería del Gobierno, dejándoselas en caución al BNA. Este último podía sortear así los estrechos límites legales impuestos para el crédito directo al sector público.
CUADRO 6 Composición de los préstamos del Banco de la Nación Argentina, 1913–1919 (saldos al 31 de diciembre, en millones de pesos moneda nacional)
Fuentes: BNA (1910–1920), passim; IEB (1937), BNA (1941); Jascalevich (Reference Jascalevich1917)Redescuentos: solo los de Casa Central.
A estas operaciones se agregaron en 1918 las destinadas a los gobiernos de Francia e Inglaterra, que serán tratadas en las secciones siguientes. Baste decir que la expansión resultante en el crédito total excedió ese año el crecimiento también importante de los depósitos, y obligó al Banco a recurrir a sus existencias, disminuyendo por primera vez los niveles de encaje por debajo de los demás bancos del sistema. El origen de esas operaciones, y el papel en el que fue colocado el BNA, serán examinados en el siguiente apartado.
5. DE DEUDOR A ACREEDOR. EL REEMBOLSO DE LOS CRÉDITOS EXTERNOS Y EL PRÉSTAMO A LOS ALIADOS DE 1918
Como se señaló anteriormente, la insuficiencia de los recursos fiscales dio lugar tempranamente a la búsqueda de financiamiento en las plazas extranjeras. Los primeros adelantos, por 8 millones de libras, obtenidos de dos grandes entidades británicas, Baring y Midland, antes del estallido de la Guerra, se consolidaron en 1915 en un crédito a 5 años, por un total de 50 millones de dólares, colocado por mitades en Londres y en Nueva York Footnote 2.
Desde fines de 1914 y hasta 1916 el gobierno argentino obtuvo una seguidilla de créditos de corto plazo en el mercado de Nueva York, contra el descuento de billetes y letras de tesorería, que elevaron el saldo de la deuda externa flotante a más de 100 millones de dólares (248 millones de pesos moneda nacional). Casi todos se efectuaron bajo la presidencia de Victorino de la Plaza, pero la última operación, por 16.8 millones de dólares, en diciembre de 1916, se concretó ya con el nuevo gobierno de Hipólito YrigoyenFootnote 3.
CUADRO 7 Emisiones de corto plazo en el exterior 1914–1917
Fuente: Peters (Reference Peters1934). MH (1914–1917). * a la paridad legal de 2,27 m/n por peso oro.
Las primeras iniciativas de la nueva administración radical apuntaron a negociar un empréstito de largo plazo en los Estados Unidos para consolidar todas esas deudas, e iniciar una reforma estructural del sector financiero para constituirlo en palanca del crecimiento. En tal sentido se proponía reemplazar la Caja de Conversión por un nuevo establecimiento, el Banco de la República, que movilizara los elevados encajes existentes a través de un amplio sistema de redescuentos, y el reforzamiento de los ingresos públicos con un nuevo impuesto a las exportaciones. De todas las iniciativas, solo se concretaría esta última, un año después. El proyecto del Banco de la República naufragaría por la fuerte resistencia legislativa, que temía un desborde emisionista, y la negociación del empréstito quedaría a sin efecto al cambiar las condiciones financieras en los Estados Unidos en febrero de 1917.
De los 50 millones de dólares que vencían en el primer semestre de 1917 (cuadro 8), se pagó la mayor parte con divisas disponibles en Estados Unidos a través del BNA, y sólo se renovaron 15 millones hasta octubre. Tras abonarse este último vencimiento, solo quedó vigente el préstamo de 50 millones de dólares que vencía en 1920. Mientras tanto, el gobierno se financió con nueva deuda flotante en el mercado local, mediante la emisión de letras de tesorería, en gran parte redescontadas ante el BNA, y a través del crédito directo de dicho banco que una nueva ley autorizabaFootnote 4. Ese fue el contexto en el que empezó a gestarse la operación que convertiría a la Argentina, por primera vez en su historia, en acreedora de las naciones europeas.
CUADRO 8 Argentina, producción, exportación y precios de trigo y maíz, 1913–18
Fuentes: Di Tella y Zymelmann (Reference Di Tella and Zymelman1967). * agosto 1916; ** junio 1917; *** septiembre 1917; + enero 1918; ++ agosto 1918.
La posibilidad de que el gobierno argentino otorgase un crédito a los países aliados, y a Gran Bretaña en particular, comenzó a plantearse en 1916 con vistas a facilitar la exportación de cereales en un contexto de crecientes restricciones. De hecho, la cosecha argentina de ese año afrontó dificultades de colocación por la falta de bodega disponible, que se asignó prioritariamente a Canadá y los Estados Unidos (Gravil, Reference Gravil1977, p. 63; Albert, Reference Albert1988). El presidente De la Plaza, deseoso de restaurar la posición argentina en el mercado británico, propuso la concesión de un préstamo sin interés y pagadero al finalizar la guerra, a favor de un sindicato privado que debería constituirse con bancos y empresas exportadoras, garantizado con el depósito de títulos públicos argentinos. Las negociaciones se frenaron por la llegada de Yrigoyen al gobierno (Weinmann, Reference Weinmann1994, p. 68, Gravil, Reference Gravil1985, pp. 71–81), pero fue la mala perspectiva de las cosechas gruesas y finas, cuyo rotundo fracaso redujo los saldos exportables (véase el cuadro 9), lo que dejó sin efecto estos planes. En marzo de 1917 se decretó la prohibición de exportar trigo y harina, a fin de evitar que la escasez interna de granos exacerbara el alza del coste de la vida y con ello, el malestar popular (Gerchunoff, Reference Gerchunoff2016; Cuesta y Vence Conti, Reference Cuesta and Vence Conti2014).
CUADRO 9 Cotización de las principales divisas en pesos 1914–17 (en % de la paridad nominal)
Fuente: Vázquez Presedo (Reference Vázquez Presedo1971).
Por otra parte, el bloqueo comercial de los aliados contra las potencias centrales se había vuelto más riguroso, extendiéndose la Trading with the Enemy Act a América Latina. Dicha ley, apoyada en la Declaración de Londres de 1909 que regulaba el bloqueo en tiempos de guerra, establecía los bienes de contrabando, la prohibición de ayuda por parte de neutrales y el carácter de “enemigo”, entre otrasFootnote 5. De forma concomitante, Gran Bretaña sancionó la Statutory Blacklist (listas negras), en la cual se incluían las compañías “enemigas” así como a todos los que mantuvieran relaciones con las mismas, medida que produjo un fuerte rechazo en la Argentina (Tulchin, Reference Tulchin1990, p. 104). El objetivo subyacente era la eliminación definitiva (y no solo mientras durase la guerra) de la competencia alemana en sectores clave de esos países, especialmente en América Latina (Weinmann, Reference Weinmann1994; Dehne, Reference Dehne2009; Rinke, Reference Rinke2017)
Hacia fines de 1916 las dificultades en el abastecimiento de trigo llevaron al Reino Unido a crear la Royal Commission of Wheat Supplies (RCWS), destinada a centralizar sus compras de trigo y otros cereales en los Estados Unidos, Canadá, Australia, Uruguay y Argentina. El representante en este último país fue el destacado empresario anglo-argentino, Herbert Gibson. En noviembre se crearon dos compañías exportadoras en Estados Unidos y en Canadá, para actuar como agentes oficiales de los gobiernos de Gran Bretaña, Italia y Francia, mientras que en la Argentina las compras continuaron siendo realizadas a través de dos pequeñas empresas cerealeras de origen británico, que controlaban solo el 7% del mercado, el cual estaba liderado por las “Big Four”Footnote 6.
En enero 1917 Alemania declaró la guerra submarina sin restriccionesFootnote 7. Al mes siguiente, Estados Unidos rompió relaciones con dicho país y solicitó a los demás países americanos una actitud similar. La Argentina se limitó a dar a conocer el contenido de la nota enviada a Alemania, provocando una tensa situación con los Estados Unidos que se mantendría durante 1917 (Weinmann, Reference Weinmann1994, p. 108). En abril, Estados Unidos sancionó la Trading with the Enemy Act, restringiendo el comercio con países hostiles, y autorizando la confiscación en casos que pudieran poner en peligro los esfuerzos bélicos. En este contexto se replanteó el problema del abastecimiento de trigo a los aliados.
A mediados de 1917 los mediocres resultados de las cosechas en el hemisferio norte habían acarreado una elevación de precios y la posibilidad de un agotamiento de las existencias. El Departamento de Estado calculó que los aliados necesitarían para 1918 más de 500 millones de bushels de trigo, pero que Canadá y Estados Unidos solo podrían aportar 320 millones, por lo que restaban aun 180 millones (unas 4.9 millones de toneladas) a conseguir en terceros países. En un intercambio sostenido en julio de 1917 por el secretario del Departamento de Estado Lansing con los ministros francés e inglés en Washington se acordó la necesidad obtener de la Argentina un compromiso de venta a los aliados, controlar los envíos a los neutrales para que no fuesen a parar a Alemania (Gravil, Reference Gravil1977, p. 74), y estudiar la manera de financiar la operación (Weinmann, Reference Weinmann1994, p. 140).
Las instrucciones del secretario norteamericano a su nuevo embajador en Buenos Aires, Stimson, apuntaban a obtener que todos los países “amigos” hicieran los mismos sacrificios que los Estados Unidos. Consecuentemente, se solicitaba al embajador que consultara al gobierno argentino sobre el establecimiento de un plan por el que Francia y Gran Bretaña pudieran obtener el trigo argentino de manera incondicional.Footnote 8 Otro aspecto que preocupaba a los aliados era la cuestión de los cambios, ya que desde el ingreso en la guerra de los Estados Unidos el deterioro del tipo de cambio en favor de las naciones neutrales proveedoras se había agudizado. Surgía entonces la idea de imponer cláusulas que eximieran del envío de numerario, a fin de evitar que el proceso se agudizaraFootnote 9.
El asunto fue retomado por el propio gobierno argentino apenas se confirmaron las perspectivas de una muy buena cosecha para 1918. Después del fracaso de la de 1917 se había estimulado a los productores para aprovechar la mejora climática y obtener una cosecha record como un objetivo “patriótico”Footnote 10. Dado el control del mercado por los aliados, esto obligaba al gobierno argentino a encarar gestiones con ellos para asegurar su colocación, así como para garantizar precios remuneradores para los productores y demás actores del sector agrario. Ese fue el escenario en el que tuvieron comienzo las negociaciones.
A mediados de octubre trascendió a la prensa un informe del gerente general del BNA, Gaspar Cornille, aprobado por el directorio, presentando un proyecto financiero sobre esta cuestiónFootnote 11. Según el plan, el gobierno argentino entablaría negociaciones con los representantes de los países interesados en la compra de la cosecha, a fin de lograr un precio remunerador para los productores agrícolas. El financiamiento se haría a través del BNA y otros bancos de la plaza local, mediante un crédito a favor del Banco de Inglaterra por 20 millones de libras garantizado con fondos públicos nacionales y cédulas hipotecarias a depositarse a la orden del banco oficial en la legación argentina en Londres o en otra capital europea. Por su parte, el Banco de Inglaterra autorizaría al ministro inglés en la Argentina a disponer de dicho crédito para las compras del casoFootnote 12.
En esos días, Hillary Leng, representante de la casa Baring en Buenos Aires, recibió del grupo Tornquist una propuesta para participar en dicho negocioFootnote 13. Para Leng, el plan era una prueba más del egoísmo del país, pues detrás de la ansiedad oficial por mostrar su parcialidad con los aliados solo se buscaba la conveniencia nacional de un precio remunerativoFootnote 14. En algunos medios de Buenos Aires también se leían críticas, por la intención de salvaguardar la producción agrícola mediante un sistema de financiamiento particular, pero con la caución de títulos de deuda públicaFootnote 15. Para Leng, el gobierno británico debía encontrar la forma de eliminar en lo posible toda compra de productos a la Argentina hasta lograr que ésta rompiera relaciones con Alemania, a fin de aleccionarla sobre las consecuencias de mantener la neutralidad Footnote 16. Baring coincidía con su representante en que la propuesta era irrealizable, no habiendo que precipitarse en recomendar su aceptaciónFootnote 17.
Fracasado el proyecto de Cornille, en noviembre se retomaron los contactos entre los representantes del gobierno argentino y los de EE. UU., Reino Unido y Francia para el futuro empréstito. El 14 de noviembre Stimson, fue instruido para comunicarle al gobierno argentino que los gobiernos de Inglaterra y Francia estaban dispuestos a comprarle al país aproximadamente 2,5 millones de toneladas del excedente de trigo, y a desviar el transporte y carbón necesarios para su traslado a puertos aliados, pero que bajo las condiciones existentes no podrían exportar oro para pagar esa operaciónFootnote 18. La participación norteamericana se debía a que el convenio involucraba operaciones financieras que tocaban sus intereses bancarios y también porque para el transporte de cereales se utilizarían sus buques mercantes. Por otro lado, se sospechaba que las ventas de granos a España podían redirigirse al mercado alemánFootnote 19. Según Weinmann, los Estados Unidos intentaron incluir en las negociaciones la lana argentina y la expropiación de los barcos alemanes en Buenos Aires. Esto último, hubiera implicado para Yrigoyen abandonar su política neutralista (Weinmann, Reference Weinmann1994, p. 112).
Honorio Pueyrredón, ministro interino de Relaciones Exteriores, quedó a cargo de las negociaciones con los representantes de los tres países, Reginald Tower por Gran Bretaña, Henri Jullemier por Francia, y Stimson por los Estados Unidos. La Nación, que desde un comienzo tuvo acceso a los pormenores de las discusiones, apoyó las gestiones, apuntando que el convenio debía contemplar “conveniencias reciprocas, que de otro modo quedarían libradas a medidas y providencias eventuales”Footnote 20. Puesto que el tráfico comercial estaba monopolizado, y esta situación dejaba en una posición ventajosa para los compradores, la negociación debía lograr que los precios fueran remunerativos. Como este arreglo se sumaba a un plan de financiación agrícola que el BNA tenía en estudio, entendía que las condiciones eran propicias para alcanzar a un acuerdo beneficioso para el paísFootnote 21.
El 22 de noviembre se formalizó un primer anteproyecto del tratado. La oferta original de los gobiernos británicos y franceses era comprar 2.5 millones de toneladas de trigo a un precio costo FOB de 200 millones de pesos oro, contra un préstamo del gobierno argentino por dos años al 5% de interés anualFootnote 22. Los puntos críticos eran los precios mínimos solicitados por el gobierno argentino, el tipo de cambio a emplearse en la financiación y la demanda británica de que solo se vendieran cereales a los aliadosFootnote 23. Mientras tanto Pueyrredón, que también ejercía la cartera de Agricultura, autorizó a comunicar a los distritos cerealeros que bajo ninguna circunstancia el gobierno permitiría que el precio del trigo fuera menor a 12.50 pesos moneda nacional por quintal. Por otra parte, se negaba rotundamente a suspender las ventas a los neutrales, y exigía recibir, a cambio de los cereales, el combustible que necesario para el consumo interno, tratándose en primer lugar de carbón norteamericano (Gravil, Reference Gravil1977, p. 75; Weinmann, Reference Weinmann1994, p. 142). Para finales de mes las negociaciones estaban bloqueadas.
A comienzos de diciembre, una nota conjunta de los representantes aliados insinuaba la posibilidad de dar por concluidas las negociaciones y efectuar las compras en otros paísesFootnote 24. Adicionalmente, Estados Unidos amenazaba con no dar permisos a la Argentina para la compra de carbón, maquinaria agrícola y otros productos (Gravil, Reference Gravil1977, p. 73; Weinmann, Reference Weinmann1994, p. 119). Para Leng, si el gobierno argentino continuaba insistiendo en condiciones que ellos consideraban imposibles, los aliados clausurarían la negociación y la Argentina tendría que buscar medios artificiales para sostener el precio del trigo, por falta de compradoresFootnote 25. No obstante, para finales de diciembre el único punto que se mantenía en discusión era el de los tipos de cambio. A Gran Bretaña, por su posición deudora, le interesaba fijar el tipo de cambio a la par; para la Argentina, ello significaba renunciar a las condiciones favorables del momentoFootnote 26. Por otra parte, Stimson se negó a incluir una cláusula sobre el envío de combustible, y él mismo se excluyó de la convención, limitándose a una declaración en la que se comprometía a aportar el combustible necesario “dentro de sus posibilidades”Footnote 27.
Para La Nación el éxito de la negociación estaba ya casi asegurado, aunque expresaba ciertas reservas respecto de la capacidad del BNA, en tanto agente financiero del gobierno, para proveer fondos de semejante magnitud sin resentir sus otras operaciones. Sin embargo, juzgaba preferible esa alternativa a la de tener que recurrir a una emisión de la Caja de Conversión, que “colmaría la plétora monetaria”Footnote 28. Pueyrredón, en tanto, aseguraba que se estaba a punto de llegar a un acuerdo que dejaría satisfecho a todos los interesados: productores, exportadores y consumidoresFootnote 29. Desde una perspectiva más ortodoxa, La Prensa cuestionaba que el país tuviera que vender su producción a cambio de su propio dinero, o de simples promesas de pago, contrayendo compromisos internacionales improcedentes, amén de una inflación monetariaFootnote 30. De todos modos, admitía que, en el caso de no concretarse la operación, el país no tendría donde colocar lo que los países neutrales no compraranFootnote 31.
Logrado el acuerdo sobre los tipos de cambios, aunque la parte francesa (menos beneficiada) demoró unos cuantos días su asentimiento, quedó allanado el camino para la firma del convenio, que se hizo el 14 de enero de 1918. Por éste, el gobierno argentino otorgaba un préstamo a Gran Bretaña y Francia por 200 millones de pesos oro (£40 millones de libras) al 5% de interés por dos años. Por su parte, ambos países se comprometían a comprar 2,5 millones de toneladas de trigo y otros cereales antes del 1° de noviembre de 1918, a un precio no menor de 12,50 pesos m/n los 100 kg de trigo, 15 pesos m/n el lino y 7 pesos m/n la avena. La Argentina se comprometía a no girar sobre los montos adelantados hasta que el tipo de cambio alcanzara los 50 peniques en el caso británico y 5,60 francos en el francés (la paridad nominal era de 47,619 peniques y 5 francos por peso oro), y quedaba prohibido utilizar esos giros para hacer remesas directas o indirectas a los Estados UnidosFootnote 32. Es decir, el gobierno argentino solo podía empezar a efectuar el reembolso cuando el premio del peso argentino descendiera a un 5% sobre la paridad nominal en relación a la libra, y a un 12% sobre el franco.
La prensa local tuvo una postura globalmente favorable respecto del convenio. Para La Nación, era una solución de emergencia, no la ideal, ante las circunstancias extraordinarias que perturbaban el mecanismo del comercio internacional. Se trataba de conciliar intereses recíprocos, salvando -hasta donde era posible- los perjuicios que la no negociación de la cosecha hubiera acarreado a vendedores y compradoresFootnote 33.
Desde otra perspectiva, La Tierra, el órgano de la Federación Agraria también mostraba satisfacción, en este caso de los agricultores no propietarios que cultivaban mayoritariamente el cereal. Para ellos, el establecimiento de un precio mínimo impedía que los cereales fueran acaparados por los grandes grupos productores. Aunque criticaban que las negociaciones hubieran sido secretas y que no se arbitrara la compra directa a los colonos, al menos se evitaba, de esta manera, que los productores se vieran obligados a vender los cereales al precio de coste o aun perdiendoFootnote 34. No obstante, poco después apuntarían los perjuicios que significaban el dejar las operaciones libradas a un solo comprador, que haría que el precio mínimo se convirtiera en máximoFootnote 35.
El mismo día en que se firmó el convenio se presentó el proyecto de ley en sesiones extraordinarias en la Cámara de Diputados, y dos días más tarde fue aprobado. Hubo algunas críticas, que retomaron cuestiones tratadas en la prensa como el “secretismo” de las negociaciones, las obligaciones que asumía el BNA, y el temor de que la operación indujera una desmedida emisión monetaria. También, que el préstamo se hiciera sin garantías y que se lo concediera al 5% cuando el gobierno debía pagar habitualmente 6,5%Footnote 36. De cualquier manera, predominó el consenso, y el 21 de enero de 1918, apenas seis días después de ingresado, el proyecto quedaba aprobado por las dos cámaras, convirtiéndose en la ley 10.350.
Un curso similar siguieron las negociaciones con los Estados Unidos para la estabilización de los cambios. Al retirarse su representante de las negociaciones, negoció separadamente, pero sin un tratado de similar rango, un depósito sin interés en el Federal Reserve Bank de Nueva York, a favor de la embajada argentina en Washington, de 40 millones de dólares para el pago de importaciones y otros compromisos en la Argentina, que serían satisfechos localmente en pesos por el BNA. A partir del 24 de enero de 1918 y hasta el 5 de marzo una seguidilla de operaciones por parte de bancos norteamericanos cubrió rápidamente el cupo, que debió ampliarse en 20 millones adicionales en el mes de mayo, y nuevamente fue cubierto (véase nota 27).
6. LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO, SU IMPACTO INTERNO Y EL INTENTO DE UN SEGUNDO PRÉSTAMO
Con el convenio aprobado, y tras la sanción del decreto reglamentario, los representantes de los aliados acordaron con el BNA el procedimiento para la entrega de los fondos. Por un lado, se abrieron dos cuentas a favor de los respectivos gobiernos, a cargo de los ministros Tower y Jullemier, a las que se irían transfiriendo los montos, por tramos de 12 millones de pesos oro cada uno, a medida que los ministros lo solicitaranFootnote 37. Por el otro, se abrió una cuenta a nombre de la RCWS y de Herbert Gibson, con facultad de librar cheques sobre las dos cuentas precedentes. Las primeras transferencias a favor de Inglaterra y de Francia se hicieron el 14 de febrero y el 5 de marzo, respectivamente.
Inmediatamente, el BNA convocó a los demás bancos de la plaza a contribuir con una parte de los fondos. Los resultados no fueron muy alentadores. Los primeros en responder fueron los bancos de capital local, constituidos por las colonias de inmigrantes italianos, franceses y españoles, por cantidades que iban de 500.000 (Banco Comercial Italiano) a 2.000.000 de pesos oro (Banco de Italia y Río de la Plata). Para marzo llegaron las contribuciones de los bancos ingleses y norteamericanos, por valor de 400.000 (Bank of Boston) a 1.100.000 (Banco de Londres y Río de la Plata)Footnote 38. Leng aludía a esta magra participación británica señalando que sus conocidos en el gobierno le recordaban cómo al iniciarse la discusión del convenio él había apelado a su gratitud, y que ahora eran los bancos ingleses los que se mostraban indiferentesFootnote 39. De hecho la contribución más grande fue la del Banco de la Provincia de Buenos Aires, por entonces de capitales mixtos, por 4.000.000, y el conjunto de bancos de la plaza (excluyendo a los alemanes, que naturalmente no fueron convocados) suscribió el 9,25% del préstamo total. El saldo corrió a cargo del banco oficial.
Respecto de la aplicación de los fondos, es interesante señalar que a dos meses de haberse firmado el convenio, Jullemier sondeó (sin éxito) a Pueyrredón sobre la posibilidad de destinar parte del crédito para la compra de otros productos, como lanas, cueros, conservas y quebrachoFootnote 40. Pese a algunas dificultades en los embarques, el proceso de compras y libramiento de los pagos se fue efectuando con marcada regularidad y hacia fines de agosto la RCWS notificaba que ya se había completado el embarque de las 2.5 millones de toneladasFootnote 41.
Para entonces, La Tierra, trasuntaba satisfacción al destacar que se había vendido una importante cantidad de cereales a precios remunerativos para los productores, y agregaba: “sentimos un gran alivio y gran simpatía para aquellos hombres que no quisieron aprovecharse de nuestra situación de neutrales impotentes, pagándonos las gotas de nuestro sudor a vil precio”Footnote 42.
Poco tiempo después comenzaron los primeros reembolsos, que correspondieron exclusivamente a la cuenta francesa, por haber repuntado la cotización del franco por encima del 88% de su paridad nominal (5,60 por peso). A fines de 1918 el saldo de la cuenta, incluidos los intereses, había bajado a 41 millones de pesos oro y para el 17 de marzo de 1919, en que se asentó el último registro, los reembolsos habían totalizado 78 millones. El derrumbe posterior de la cotización del franco alejaría la perspectiva de nuevos reembolsos por largo tiempo. En cuanto a la cuenta inglesa, su saldo se mantuvo, con los intereses, por encima de los 100 millones de pesos oro en 1918 y 1919, y la cotización de la libra en pesos, si bien más firme que la del franco, se mantuvo siempre por debajo del nivel de 95% (50 peniques por peso) que habilitaba los reembolsos.
Visto en perspectiva, los resultados de la operación fueron ampliamente positivos para la economía argentina. Las compras de la Royal Commision dieron cuenta del 77% de las exportaciones, y del 42% (o 45% según los datos de RCWS) de la producción total de trigo, que superaron por primera vez los niveles record de preguerra (cuadro 8). El valor total de las exportaciones también superó en un 25% el máximo previo (cuadro 2) y las cotizaciones del cereal, pese al crecimiento de la oferta, se mantuvieron en los niveles planteados (12.50 m/n los 100 Kg). Todo esto coadyuvó a una reactivación enérgica de la economía, que fue asimismo posibilitada por la fuerte reducción de los encajes bancarios (cuadro 5) y su efecto multiplicador sobre depósitos y créditos. El préstamo a los aliados implicó aumentar en un 50% el volumen total del crédito del BNA y reducir a la mitad los enormes encajes que el Banco tenía inmovilizados desde hacía tres largos años. Estos fondos, volcados hacia los productores y comerciantes rurales, a los precios señalados, dinamizaron toda la cadena de pagos reduciendo a los valores históricos más bajos el nivel de las quiebras. Consecuentemente, es en 1918 cuando las estimaciones sobre el PBI sitúan el comienzo de una nueva tendencia ascendente que habría de continuar en toda la década siguiente (cuadro 2)Footnote 43. Por contraste, pueden citarse las experiencias de España y Uruguay, que por las desmedidas exigencias norteamericanas en un caso, y la ortodoxia de su orientación económica en el otro, no llegaron a acuerdos satisfactorios durante la mayor parte del año, y vieron dificultarse seriamente el desarrollo de sus exportaciones, con el consecuente impacto en el nivel de actividad económicaFootnote 44.
Fue en ese contexto, a fines de 1918, cuando comenzó a discutirse la realización de un segundo préstamo a los aliados, incluyendo también a Italia, por un total de 200 millones. La finalización de las hostilidades no había llevado a una regularización del comercio, que en el caso del trigo seguía bajo el régimen de compras centralizadas por la RCWS, y la apreciación del peso en relación a las principales divisas seguía comprometiendo la fluida colocación de las exportaciones. Lo cierto es que las negociaciones se extendieron más allá de lo ocurrido un año atrás, sin lograrse de los aliados ningún compromiso en cuanto al volumen y composición de las compras, que quedaron abiertos a todos los “productos del país”, ni menos aún respecto a los precios. Al principio La Tierra se pronunció a favor del acuerdo, para evitar que los productores fueran víctimas de la especulación, pero a medida que transcurrían las semanas comenzaron a sentirse afectados “por la falta de compradores que se mantienen retenidos debido a esa interminable negociación”Footnote 45.
Al conocerse en enero las nuevas condiciones, los comentarios de La Tierra fueron más lapidarios, convocando a romper esas “estúpidas negociaciones” y a que se frenaran todas las exportaciones de carnes y lanas hasta que fuera posible exportar los cerealesFootnote 46. Para el órgano socialista La Vanguardia, también con influencia en el sector, si el convenio anterior había sido malo, este era desastroso, pues entregaba a los chacareros a la voracidad de los especuladores, quienes pagarían lo que quisieran por los cerealesFootnote 47.
El convenio fue firmado el 4 de febrero, y enviado de inmediato a la Cámara de Diputados, en el período de sesiones extraordinarias, junto con un proyecto de ley que introducía algunos cambios. Por un lado, se condicionaba su ejecución al cumplimiento de precios mínimos por los compradores, que volvían a fijarse en 12,50 pesos para el trigo. Por otra parte, dado que la operación debía financiarse por intermedio del BNA, que solo había recuperado una porción menor del préstamo anterior y tenía ahora un bajo nivel de encaje, se facultaba a la Caja de Conversión a redescontarle, mediante emisión monetaria, una parte de los fondos si fuera necesarioFootnote 48.
Al consultarse desde la Cámara de Diputados la opinión del sector agrario la respuesta fue disímil. Por un lado la Federación Agraria consideraba que si no era posible lograr un compromiso sobre los productos era preferible desistir del arreglo, ya que en los términos conocidos no se estaba negociando la colocación de la cosecha sino solo un préstamo a los gobiernos aliadosFootnote 49. Algunos centros locales de agricultores y acopiadores, no obstante coincidir con las críticas, estimaron preferible apoyarlo, esperando que en alguna medida facilitara la colocación de sus productos.
En el Congreso se sumaron nuevas discusiones. La autorización del redescuento en la Caja de Conversión alimentaba los temores a un efecto inflacionario que habían estado latentes en el primer proyectoFootnote 50. Algunos se preguntaban, además, si los aliados realmente habían aceptado las condiciones de precios mínimos y compra de cereales o más bien se trataba de acordarles un crédito para que “nos compren lo que quieran”Footnote 51. El proyecto fue finalmente aprobado en la Cámara de Diputados el 25 de febrero, aunque con una mayor oposición, atenuada en algunos casos por el deseo de no provocar la mala voluntad de los países aliadosFootnote 52. Es lo que reconocía Leng, destacando el fuerte encono existente contra el gobiernoFootnote 53. Distinto fue el trámite en el Senado, dominado por la oposición, que demoró su tratamiento por dos meses más, para terminar rechazándolo a fines de abril. Para entonces la cosecha, algo menor que la del año precedente, se había comercializado por los canales habituales, y la Royal Commision, sin precios de referencia, había hecho adquisiciones que, siendo la mitad del año previo, eran aun apreciables (cuadro 10). Finalmente, las exportaciones de lanas y carnes habían sido objeto de mucha demanda y altos precios, por lo que el total de las exportaciones volvió a subir, a valores nominales, en un 18% respecto del año anterior (cuadro 2). El Poder Ejecutivo habría de insistir con su proyecto en mayo, tras iniciarse las nuevas sesiones ordinarias, pero el Senado volvió a pronunciarse negativamente, y su tratamiento quedó bloqueado hasta el final de las sesionesFootnote 54.
CUADRO 10 Cosecha total de trigo de la Argentina y compras de la RCWS
Fuente: Carta de Gibson a Pueyrredón, 17/11/1921. AMREC-Guerra, caja 69, legajo XIX
7. LA PRÓRROGA, EL REEMBOLSO Y EL NUEVO ENDEUDAMIENTO EXTERNO ARGENTINO
Naufragado el proyecto de nuevo préstamo a los aliados de 1919, y ante la proximidad del vencimiento del convenio vigente, los representantes del gobierno francés e inglés obtuvieron del gobierno argentino una prórroga por un año para el reembolso del préstamo de 1918, que se fundamentaba en la situación financiera “anormal” que continuaba pese al fin de la guerraFootnote 55. En efecto, en los últimos meses de 1919 las cotizaciones de la libra y el franco llegaron a sus menores niveles desde 1914, situación que habría de profundizarse aún más en los primeros meses de 1920.
CUADRO 11 Cotización de las principales divisas, en pesos 1918–22 (% de la paridad nominal)
Fuente: Vázquez Presedo (Reference Vázquez Presedo1971).
En 1920 se produjo sin embargo un importante cambio en la situación por la apreciación del dólar, que retomó en los primeros meses la paridad nominal, y luego pasó a cotizarse por encima del peso. A fines de mayo el gobierno argentino autorizó a girar sobre el oro depositado en la Reserva Federal y para el mes de octubre quedó liquidado el stock, que ascendía a casi 75 millones de pesos oro.
Entonces surgió la idea de utilizar los saldos acreedores que el gobierno argentino tenía sobre los aliados europeos para hacer frente a los vencimientos más acuciantes de la deuda en dólares. En mayo de 1920 vencía el empréstito de 50 millones en esa moneda. Si bien la posición externa y fiscal del gobierno argentino todavía era sólida, estaban en juego los nuevos programas de reactivación de la obra pública, hacia los que el gobierno quería dirigir los recursos. Luego de intentar sin éxito una prórroga con los banqueros norteamericanos, el gobierno argentino acordó con su contraparte británico que éste proveyera los fondos necesarios para liquidar ese vencimientoFootnote 56.
El convenio con el gobierno inglés estableció que el adelanto vencería el 14 de enero de 1921, el mismo día que el préstamo a los aliados, y que su reembolso debía ser aplicado para amortizar ante el BNA igual suma de esta última operación (recordemos que el saldo deudor de Inglaterra era de 90 millones, casi el doble que el adelanto)Footnote 57. El tipo de interés acordado fue de 5%, libre de toda comisión o cargo, idéntico al del préstamo argentino a los aliados. El 17 de enero de 1921, el directorio del BNA ordenó acreditar los 50 millones de dólares por su equivalente nominal en pesos oro, en la cuenta deudora del Gobierno de Gran Bretaña, que quedaba reducida a 40.038.513 pesos oro. Poco después la cotización del peso, ya muy depreciada frente al dólar, comenzó a perder valor con la libra. De un máximo de 51 ½, bajaría hasta un mínimo de 40 11/16 peniques por peso. Consecuentemente, una vez que el peso llegó a los 50 peniques, el Banco Nación comenzó a girar sobre el Banco de Inglaterra. A fines de año solo quedaba un saldo de 14.7 millones de pesos oro, que se correspondía con lo que reclamaba el gobierno inglés al argentino, por las diferencias de cambio en el reembolso del préstamo inglés de 1920.
En efecto, en el convenio firmado en Londres, el gobierno británico en el último momento había hecho incluir una cláusula por la que la cancelación de dicho préstamo, a diferencia de lo que se había estipulado en el crédito otorgado por la Argentina en 1918, debía hacerse al cambio telegráfico sobre Nueva York en esa fecha y no a la paridad nominal. La cotización promedio del dólar estuvo en enero de 1921 un 23% por sobre la par (y llegaría en julio a un 47%), por lo que se originó una ingente pérdida de cambio al país deudorFootnote 58.
La situación dio lugar a una intensa polémica en Buenos Aires. Según el diario oficialista, el préstamo británico de 1920 fue consecuencia de la negativa del Congreso de votar una consolidación de deudas, reiteradamente solicitada por el Poder Ejecutivo, pero negaba que hubieran existido pérdidas de cambio por haberse compensado las operaciones a la parFootnote 59. Para La Prensa, en cambio, al diferirse el reembolso de 1920 a 1921 las diferencias en los cambios telegráficos le habían costado al erario 14.250.000 de pesosFootnote 60. Para La Nacióņ el quebranto había sido producto de la decisión del Poder Ejecutivo de prescindir del Congreso “según su costumbre”, y de “tentar una viveza”, esperando que los cambios en enero de 1921 fueran mejores que los de abril de 1920Footnote 61.
CUADRO 12 Saldo del crédito ley 10350 a los aliados, en miles de pesos oro (1918–1927)
Fuentes: MH (1918–1927), BNA, Memoria y balance (1918–27).
A finales de septiembre, a raíz de un pedido británico para saldar las diferencias, el Ministerio de Hacienda comunicó al de Relaciones Exteriores que, en reuniones mantenidas con Leng, éste afirmó no haber tenido nunca conocimiento de dicha cláusula, por lo que el gobierno argentino tampoco pudo conocerla y, de acuerdo con el agente de Baring, debía considerársela como inexistenteFootnote 62. Para marzo de 1923, habiendo ya asumido el nuevo presidente Alvear, dos de sus ministros manifestaron que las reclamaciones por la diferencia de cambio eran justificadas, y que si el procurador general de la nación lo ordenaba, su pago sería realizado con los fondos de las futuras operaciones de créditoFootnote 63. El tema, de todos modos, quedó sin resolución, y el saldo del préstamo a Gran Bretaña en el Banco Nación continuaría acreditando intereses hasta su desaparición del balance por la reforma bancaria de 1935.
En cuanto al saldo francés, dado el deterioro de la situación cambiaria de ese país luego de la efímera recuperación de fines de 1918 y comienzos de 1919, se fueron concediendo aplazamientos sucesivos durante de toda la década de 1920. Tras una amortización, en 1921, de unas sumas adeudadas por el gobierno argentino por la recompra de 100.000 toneladas de trigo, el saldo se mantuvo en unos 19 millones de pesos oro hasta 1927Footnote 64. Ese año se amortizaría una nueva suma, a cuenta de las compras efectuadas por el gobierno argentino por las leyes secretas de armamento 11.266 y 11.378, quedando reducido a unos 13 millones, y disposiciones similares en 1932 y 1933 lo habrían de reducir a la mitad, hasta su desaparición de los balances del Banco Nación con la reforma de 1935.
8. CONSIDERACIONES FINALES
La irrupción de la Primera Guerra Mundial conmovió intensamente el orden económico y financiero sobre el que se asentaba el desarrollo de la economía argentina de la Belle Epoque, planteando desafíos que obligaron a importantes reajustes. Si en los primeros años predominó el impacto negativo en el nivel macroeconómico, así como en el plano de la fiscalidad, hacia el final de la conflagración hubo algunos desarrollos que sentarían las bases de una nueva fase de crecimiento que se extendería, con altibajos, a la década siguiente. El desarrollo exportador y el superávit comercial y de pagos fueron sus ejes primordiales, pero también jugó un papel fundamental el fortalecimiento de la banca pública que contribuyó a movilizar los recursos provenientes de ese superávit, en principio para el financiamiento del Estado, pero también para apuntalar a los principales actores de la economía agraria y, oficiando como incipiente banco central, en el conjunto del sistema bancario.
Ambos aspectos se conjugaron para hacer posible una operación, la del préstamo a Inglaterra y Francia en 1918 que, diseñada bajo presión de las potencias aliadas y en el contexto de un comercio internacional crecientemente controlado por las mismas, aseguró sin embargo la colocación de unos excedentes agrícolas que constituyeron la clave para la reactivación económica que se experimentó ese año. En efecto, los fondos, hasta el momento esterilizados como parte del elevadísimo encaje bancario, fueron en la práctica canalizados a los productores y comerciantes rurales, y a través de ellos dinamizaron una cadena de pagos que contribuyó a reanimar el conjunto de la economía. Esos resultados animaron al gobierno a ofrecer a los aliados un segundo préstamo, y al no obtener apoyo para el mismo, a prorrogar por un año más el vigente, atento la favorable situación cambiaria. De alguna manera mostraban el interés del gobierno de encarar una acción más estructural de política anticíclica y fomento productivo, que nunca pudo desplegar del todo por la falta de ese consenso
La contracara de ese proceso fue lo ocurrido con la deuda pública argentina, cuya colocación en el exterior había sido una constante desde antes de la Guerra, y continuó siéndolo hasta 1917. Ese año, con la entrada en la guerra de los Estados Unidos, la Argentina experimentó una rápida secuencia de desendeudamiento externo, que culminó en 1918 con el préstamo a los aliados que le permitió adquirir una posición acreedora neta sobre los países que habían sido sus principales prestamistas, y se mantuvo casi sin variantes hasta comienzos de 1920. El préstamo (complementado con otra operación en favor de los Estados Unidos), debió ser otorgado con un sacrificio parcial de las ganancias cambiarias que el país detentaba por exigencia de sus nuevos deudores. La cancelación de la mitad correspondiente al Reino Unido en 1921, empalmada con el reembolso del último préstamo que el gobierno adeudaba en los Estados Unidos, dio lugar, como contrapartida, a una fuerte pérdida de cambio para la Argentina que sería motivo de diferendo por largos años, y que mostraba la asimetría de las condiciones cuando la nación periférica volvía a su posición deudora. Dicha operación, por otra parte, concretada en las desfavorables condiciones generadas por la crisis internacional iniciada en 1920, abriría paso a un nuevo ciclo de endeudamiento que llevaría al país del Plata a estrechar nuevamente en los años subsiguientes sus vínculos con el mercado neoyorquino.
Agradecimientos:
Los autores desean agradecer los comentarios y sugerencias de los evaluadores anónimos de esta Revista, así como los recibidos en oportunidad de presentar versiones preliminares en las XXVI Jornadas de Historia Económica (Santa Rosa, 2018) y en el seminario del CEEED (Buenos Aires, 2019). También quieren destacar el apoyo recibido por el personal de las bibliotecas Nacional, del Congreso y del Banco Central de la República Argentina, del Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores del mismo país, y del Archivo Baring de Londres sin el cual la investigación no podría haberse llevado a cabo.
