Aporías del Foro Nacional de Agricultura Familiar

Resumen

El objetivo de este artículo es analizar el Foro Nacional de Agricultura Familiar como dispositivo estatal de participación y encuadramiento de los sujetos subalternos rural-agrarios en Argentina. Para ello, retomamos los estudios y debates nacionales e internacionales sobre comportamiento y participación política en áreas rurales. Luego, desde un enfoque etnográfico, analizamos las tramas organizacionales y el proceso de configuración de este dispositivo describiendo las diferentes perspectivas de los agentes involucrados: funcionarios políticos, agentes estatales y dirigentes. Como resultado, elaboramos una tipología de organizaciones a partir de analizar la estructura y el volumen del capital de sus agentes.

Abstract

This article analyzes the Family Farming National Forum as a governmental device to organize the political participation of rural-agrarian subaltern subjects in Argentina. For that purpose, we review national and international debates about political participation and behavior in rural areas. Using an ethnographic approach, we analyze the configuration process of this device by describing relationships and different perspectives of the agents involved: political officials, state agents, and rural leaders. Thereby, we elaborated a typology of organizations based on the volume and structure of capital of their agents.

El Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF) aparece mencionado por primera vez en nuestros registros de campo en el mes de abril de 2008 durante una asamblea, en la ciudad de Buenos Aires, en la que participaban referentes, ¹ y dirigentes de organizaciones rurales y agrarias realizada en pleno conflicto por la resolución 125. ²

El propósito de la asamblea consistía en constituir un “Frente” que agrupara organizaciones de campesinos, pequeños productores, pueblos originarios y agricultores familiares en torno a la demanda de una política pública nacional de apoyo a la producción y comercialización. Los referentes que convocaron al encuentro contaban con el apoyo de sectores del gobierno nacional, de agentes territoriales de instituciones, programas gubernamentales y organizaciones no gubernamentales (ONG), así como de sectores universitarios y académicos.

Durante el encuentro, en el que diferentes oradores iban tomando la palabra para expresar sus ideas y propuestas, habló una mujer en representación de la Mesa de Productores Familiares de la Provincia de Buenos Aires y del FoNAF (en adelante Foro): “La quinta organización ya existe, es el Foro”. ³ Con esta frase buscaba posicionarse al nivel de las otras cuatro organizaciones agrarias tradicionales que representan a los productores capitalizados de las zonas más ricas del país y que tienen capacidad de exportación. Por ello, invitó a todos los presentes a una reunión en la que participarían delegados de diecisiete provincias para discutir posiciones en el marco del conflicto y el pliego de demandas del Foro hacia el gobierno. “Las bases de la organización están sentadas, hay que fortalecerla”, sostuvo. Y agregó que todos debían participar del Foro para consolidar esa organización y no formar otra y “seguir dividiendo”. Los presentes escucharon la propuesta sin sorprenderse pues se conocían mutuamente. En la sala había referentes y dirigentes de diversas provincias del país y funcionarios involucrados tanto en la convocatoria a la asamblea como en la constitución del Foro al que ella convocaba (registro del diario de campo, 17 de abril de 2008).

Desde ese momento, y durante los años subsiguientes, se produjeron controversias acerca de la eficacia del Foro para representar y canalizar las demandas de los sujetos subalternos rural-agrarios (SSRA) observables en cuestionamientos públicos realizados por otras organizaciones, por algunos de sus referentes y por agentes estatales. Por ello, consideramos relevante analizar el Foro como dispositivo estatal de participación y representación política desde antes de su gestación, en el año 2003, hasta el momento en que es sustituido por otro dispositivo, el Consejo para la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena (CAFCI), en el año 2014, pues es un fenómeno relevante para comprender las formas de participación político-gremial de los SSRA en Argentina.

Desde una perspectiva etnográfica, construimos un estudio de caso para describir e interpretar las perspectivas de los agentes involucrados en las diferentes etapas que atravesó el Foro al ponerlas en relación con sus posiciones sociales, trayectorias y tramas colectivas en las que han estado involucrados. Nuestros datos de campo fueron registrados por medio de la observación participante en reuniones y encuentros públicos, y a través de decenas de entrevistas en profundidad y conversaciones informales con dirigentes y agentes estatales del Ministerio de Agricultura, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Programa Social Agropecuario (PSA) y de la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF). También hemos analizado documentos producidos por organizaciones e instituciones estatales.

Los análisis de la participación política en áreas rurales en Argentina

Tomando como punto de partida el análisis de los conflictos sociales agrarios en Argentina es posible delimitar dos objetos de estudio que guardan una correlación con procesos organizacionales gestados en geografías particulares. Tal es el caso de Federación Agraria Argentina en la región de la Pampa Húmeda y Las Ligas Agrarias en el nordeste. Los estudios e investigaciones sobre los hechos que dieron origen a estas organizaciones fungen como antecedentes para problemas y preguntas sobre el comportamiento y la participación política en Argentina de los sujetos subalternos rural-agrarios (SSRA). ⁴

Los aspectos sobresalientes de estos estudios refieren a la caracterización de los conflictos y de las organizaciones emergentes de ellos. El conflicto social agrario emerge en el agro argentino en la región pampeana a principios del siglo XX, teniendo como hito fundacional el Grito de Alcorta, ocurrido en el año 1912, y del cual surgirá la Federación Agraria Argentina. Este conflicto enfrentó fundamentalmente a terratenientes y arrendatarios de esta zona en la que se expandió rápidamente el capitalismo agrario desde la segunda mitad del siglo XIX. Los arrendatarios pasaron a la historia bajo la denominación de “chacareros”, categoría nativa empleada para designar a productores que alquilaban tierra mayoritariamente para la producción agrícola. Si bien el conflicto giró en torno al incremento de los cánones de arrendamiento, hay otros aspectos relevantes debatidos en torno a las características y el comportamiento de estos sujetos.

Ansaldi (1993) entiende que los “chacareros” son parte de los sujetos subalternos y que los conflictos de inicios del siglo XX son expresión de la lucha por las libertades capitalistas, es decir por la abolición de los obstáculos a la acumulación y a la expansión del capitalismo por parte de una emergente clase media rural. Desde su perspectiva, los chacareros renunciaron a pasar del momento económico-corporativo al momento político y constituirse en clase fundamental de un nuevo bloque de poder (Ansaldi 1991). Por ello, interpreta que la FAA se constituyó como una entidad con sede urbana cuyas movilizaciones, sin embargo, no se trasladaban a las ciudades salvo excepciones. Sostiene que eso permite comprender el rechazo del congreso de 1913 a la alternativa de formar un partido agrario, la recomendación de prescindir de la tomas de posiciones políticas y la acentuación de su carácter corporativo a partir de 1933, cuando se torna cada vez más proclive a la negociación.

Si bien hay acuerdo en que la constitución de la FAA puede ser interpretada como expresión de la configuración de una estructura diversificada de representación de intereses en el agro argentino (Lattuada y Neiman 2005), hay sin embargo algunos matices en relación a la caracterización del conflicto agrario y de la FAA. En relación a esto último, Hora (2002) sostiene que la aparición e incremento del conflicto social agrario en el área pampeana durante el período 1890–1920 estuvo asociado a las debilidades de la integración de Argentina al mercado mundial y representó una demanda de integración al modelo agro-exportador, más que un cuestionamiento radical de ese modelo. En este sentido, señala que si bien tiene gran importancia el incremento del canon de arrendamiento en el marco de caídas coyunturales de los precios internacionales, la disputa no se redujo al conflicto entre arrendatarios y terratenientes. El conflicto dejó expuesta también la carencia de una industria nacional proveedora de insumos y maquinaria, de una flota mercante, la dependencia de los mercados externos y de la inversión extranjera, y la necesidad de reformas de los sistemas de financiación, almacenamiento, comercialización y transporte (Hora 2002; Barsky y Gelman 2001). Por ello, Hora sostiene que, para 1969, disminuida la importancia del sistema de arrendamiento de principios del siglo XX y superada, por consiguiente, la fase del conflicto agrario en torno a la distribución de la renta agraria asociada a la propiedad de la tierra, se tornó más factible el establecimiento de alianzas entre las organizaciones de representación de intereses del conjunto de los productores agrarios de la región pampeana (Hora 2010).

Esta apretada síntesis sobre la FAA nos permite señalar que es una organización insoslayable al estudiar el conflicto social agrario y el comportamiento y la representación política de los SSRA en Argentina y la importancia de los debates y la comprensión de la base social que representa y sus posicionamientos en diferentes momentos históricos.

Cabe agregar que hay estudios históricos que destacan la importancia del proyecto gremial-cooperativo de la FAA que se expresa en la constitución, en 1947, de la Federación Argentina de Cooperativas Agropecuarias (FACA). Olivera señala que esto significó la incorporación del “sector chacarero” en arenas de discusión sociales, políticas y económicas y el reconocimiento de la estructura organizacional preexistente de la FAA que, como resultado, contribuiría a expandir el alcance territorial y la capacidad organizacional de la FAA (Olivera 2004).

A lo largo del siglo XX, el conflicto social agrario se desplazó desde la región pampeana hacia las zonas extra-pampeanas siguiendo la expansión del capitalismo agrario en la ruralidad del país. La emergencia de las Ligas Agrarias a principios de los 70 marcará un nuevo hito de importancia en relación al conflicto social agrario en Argentina que permitirá a su vez desplegar nuevos análisis e interpretaciones sobre los comportamientos y la participación política de los sujetos agrarios así como sobre los procesos de articulación.

Archetti (1988) y Bartolomé (1982) sostuvieron que las Ligas Agrarias eran expresión de movimientos y proyectos que buscaban dar respuestas a las crisis regionales del sector agropecuario. Al analizar el Movimiento Agrario Misionero (MAM), organización que formó parte de las Ligas en Misiones, Bartolomé (1982) destacaba el predominio de una base de clase media rural y lo asociaba con la orientación corporativa de los objetivos definidos que una vez alcanzados diluyeron el carácter radical de las acciones iniciales. El análisis del faccionalismo ocurrido luego lo llevó a señalar que las movilizaciones y expresiones ideológicas requieren ser analizadas en relación a los procesos de diferenciación social que establecen estructuralmente nodos de convergencia y divergencia a partir de los cuales se constituyen alianzas, fisiones u oposiciones.

La importancia de analizar la relación entre procesos de diferenciación social en el agro y los comportamientos políticos colectivos iba en línea con investigaciones que destacaban la heterogeneidad de sujetos agrarios presentes en Argentina y la identificación de fenómenos de acumulación de capital en el agro argentino asociados a sujetos no empresariales (Archetti y Stölen 1975; Archetti 1978).

En las consideraciones de estos investigadores, se sumaba la importancia de analizar los vínculos con actores sociales extra-agrarios, que Bartolomé menciona como “asesores” pero que pueden comprender un espectro más amplio (agentes estatales, religiosos, profesionales, militantes sociales o de partidos políticos), para comprender la asociación de comportamientos y prácticas políticas con factores externos (Wolf 1971). Un fructífero análisis de la composición y orientación de estos movimientos resulta insoslayable para comprender los procesos políticos que involucran a los SSRA. La interpretación de Bartolomé se orientaba en ese sentido al destacar los diferentes sistemas simbólico-ideológicos expresados en opciones políticas y las consecuentes contradicciones (tanto entre bases sociales como entre bases y asesores) que condicionaron la eficacia del populismo agrario como ideología articuladora. El populismo agrario constituía una ideología de contornos indefinidos que permitía articular cosmovisiones heterogéneas y la confluencia de actores cuyos intereses podían estar en conflicto estructural pero que carecía de un programa político a largo plazo.

Como resultado, al analizar los patrones de comportamiento y participación política en áreas rurales a partir de las expresiones político-reivindicativas en el agro argentino, Bartolomé (1982) descartaba la posibilidad del surgimiento de un partido agrario en Argentina pues no observaba condiciones estructurales para su viabilidad y consideraba más factible la integración de la población rural en la política al interior de “un sistema político-partidario esencialmente nacional por su nivel y urbano por su liderazgo” que contendría a su vez una dimensión gremial (Bartolomé 1982, 53).

La emergencia a partir de la década del 80 de nuevos procesos organizacionales en las áreas rurales en Argentina, ⁵ nos lleva nuevamente a la pregunta por la participación y la representación política de los SSRA. Dado que la FAA ha tenido participación en dichos procesos resulta pertinente un análisis de los procesos de articulación política que considere los efectos de la diferenciación social en el agro dilucidando el lugar que ha ocupado la FAA en ese proceso de agregación política. Nos preguntamos entonces, ¿cómo se produce la representación política de los SSRA en Argentina atentos a la diversidad de tipos sociales agrarios y las transformaciones de las áreas rurales? Pero además de analizar los tipos sociales agrarios que buscan representar las diferentes organizaciones y su entramado nos preguntamos por el lugar que ocupan los agentes extra-agrarios, en particular aquellos de carácter urbano, en la configuración de esos procesos de articulación y subjetivación política. Por último, nos preguntamos si los fenómenos que habremos de analizar nos hablan del carácter de clase objeto de los SSRA o de la articulación, ⁶ no exenta de tensiones, entre diferentes sectores subalternos.

El análisis de la experiencia del Foro permite abordar varias cuestiones relevantes para el caso argentino y también en relación a las discusiones sobre las transformaciones agrarias, los movimientos sociales, los sujetos y el Estado a nivel internacional. Cabe destacar que Argentina es un país en el que se ha expandido el capitalismo agrario y resulta predominante en una de sus regiones más importantes, la región pampeana. Esta se localiza en el centro del país y cuenta con un complejo agroindustrial exportador y, en conjunción, ese sector tiene una histórica importancia como proveedor de divisas, alimentos y recursos fiscales. En contraposición, las otras zonas tienen, a priori, un lugar menos significativo en la economía agroexportadora y están más vinculadas al mercado interno. Por otra parte, el conflicto abierto no ha sido predominante en la ruralidad argentina, y desde principios de siglo XX se ha desarrollado una estructura diversificada de representación de intereses que ha ido creciendo hacia finales de siglo.

La acción política de los SSRA ha sido analizada fundamentalmente a partir de los conflictos sociales abiertos más significativos, el Grito de Alcorta y Las Ligas Agrarias, y, en segundo plano, a partir de la acción de movimientos que se autoadscriben como de base campesina. A partir de nuestras investigaciones pudimos comprobar que el Foro constituía a la vez un espacio de vinculación entre agencias estatales y organizaciones, del que formaba parte la FAA, y un proceso de subjetivación política. Según la perspectiva de diferentes participantes, una u otra interpretación podía primar y orientar sus acciones. Por eso mismo, sostenemos que el Foro constituye un objeto de estudio relevante pues nos permite, en primer lugar, analizar los procesos de subjetivación política de los SSRA en Argentina (retomando así la pregunta por la representación política); en segundo, comprender la incidencia de las agencias estatales en este proceso; y por último, comprender los conflictos rural-agrarios en un país en el cual el capitalismo agrario se ha configurado como predominante.

Las cuestiones anteriores se asocian al debate sobre la cuestión agraria del siglo XXI expuesto por Bernstein (2006) y a los trabajos sobre movimientos campesinos (McMichael 2015) y sus alianzas y procesos de articulación con otros sectores, clases y movimientos sociales en América Latina.

Como hemos mencionado, el caso argentino resulta de interés pues no representa un país de tradición campesina predominante. Por el contrario, se constata la expansión del capitalismo agrario, pero también la presencia de importantes áreas rurales en las que, a pesar del avance de la modernización, aún se observa una diversidad de sujetos no completamente modelados por la dinámica del capital.

En tal sentido, si por un lado hay una coincidencia general en torno a los efectos de exclusión y desplazamiento producto de las políticas de modernización y los modelos de desarrollo, y su incidencia en las configuraciones sociales y económicas rural-agrarias y en los procesos de organización y movilización (Giarracca y Teubal 2005), por otro lado ello ha suscitado diferentes miradas acerca de la producción y la visibilización de categorías, identidades y conflictos y las posibilidades efectivas de agregación política.

García Guerreiro, Hadad y Wahren (2018), destacan la emergencia de procesos de reconfiguración identitaria a partir de la confluencia de prácticas asociadas a identidades tradicionales, modos organizativos sindicales, partidarios y movimientos sociales, que irrumpen a partir de la década del 1960, y la articulación de campesinos, comunidades indígenas y movimientos de desocupados en torno a conflictos territoriales que expresan luchas contra las lógicas extractivistas y el agronegocio. En un sentido similar, Barbetta y Sabatino (2005) interpretan que las acciones de resistencia y construcción de experiencias alternativas tienen por objetivo politizar la producción y distribución de alimentos y el lugar del campesinado en el capitalismo.

En relación con estos fenómenos, Ratier (2004) y Giarracca (1990) han señalado la importancia de la caracterización socioeconómica de los sujetos para comprender los comportamientos políticos a partir de un sustrato heterogéneo, pero sin sobredimensionar determinadas categorías ni subestimar las dificultades para la agregación a partir de esas diferencias estructurales.

Tanto los procesos de subjetivación política de los SSRA, como la configuración de las políticas estatales se vieron influidos por la extensión del uso de la categoría agricultura familiar (AF) a inicios del siglo XXI en el marco del MERCOSUR. Servolo (2010) sostiene que el uso de la categoría AF se extiende en Brasil a lo largo de la década del 90, y que si bien hay un consenso acerca de su importancia, también hay una disputa en torno a su representación política, a los sujetos que comprende y a los proyectos políticos que sustenta. En referencia a Argentina, Gisclard, Allaire y Cittadini (2015) entienden la “agricultura familiar” como un nuevo referencial de políticas públicas en cuyo marco emerge el Foro como espacio para la construcción y representación de intereses sectoriales. Contrariamente a la mirada que pondera la institucionalización y profesionalización que promueve la categoría, González (2016) apunta que el Foro representa una iniciativa de encuadramiento institucional que subordina a los estratos más débiles del sector.

Así, entendiendo que la organización y representación de los SSRA se caracteriza por la dispersión (Guerreiro, Hadad y Wahren 2018) consideramos relevante analizar el Foro Nacional de Agricultura Familiar como dispositivo estatal de participación y encuadramiento para la organización político-gremial y la subjetivación política de los SSRA en el marco del proceso de institucionalización de la agricultura familiar entendiendo que expone el entrecruzamiento entre políticas estatales, producción de categorías sociales, procesos de diferenciación social y procesos de articulación para la representación y movilización política. Comprender los procesos de subjetivación política de los SSRA resulta trascendente tanto para analizar las luchas de las clases agrarias del trabajo como para analizar las luchas de las clases del trabajo en general (Bernstein 2006), pues ellas revelan puntos de contacto. Este trabajo se propone realizar un aporte para comprender la configuración de intereses y las articulaciones y posibilidades de generalización de esas disputas y conflictos que no expresan “los intereses de un sujeto de clase unitario y no ambiguo, sea proletario o campesino, semi-proletario o trabajador-campesino” (Bernstein 2006. 456).

El encuadramiento de la participación: Categorías y agentes sociales

Hacia 2003 era posible observar una gran cantidad de organizaciones en los territorios provinciales constituidas durante las dos décadas pasadas e involucradas en conflictos sociales vinculados al acceso y tenencia de tierra y a las dificultades de reproducción. El numeroso abanico de tramas organizacionales se constituía sobre una red diversa de vinculaciones múltiples y yuxtapuestas en las que confluían diferentes sectores y grupos de la población rural, agentes de instituciones y de programas estatales. Los agentes mencionados tenían adscripciones institucionales múltiples que, en muchos casos, entrelazaban tareas de promotores de procesos organizativos y de movilización, así como de generadores de acceso a recursos estatales y no estatales (Sapkus 2001a, 2001b; Schiavoni 2005; Cowan Ros 2013).

Esta trama organizacional diversa y dispersa había atravesado por iniciativas de agregación política nacional que no lograron consolidarse. Los casos más reconocidos eran la propia FAA, la Mesa Nacional de Organizaciones de Productores Familiares y, ⁷ ya en 2003, el Movimiento Nacional Campesino Indígena (MNCI). ⁸

Así, a principios del siglo XXI no había una referencia que estas organizaciones reconocieran como una entidad representativa a nivel nacional. En consecuencia, la producción y reconfiguración de espacios políticos era una iniciativa compartida por amplios sectores pues entendían que la falta de una organización nacional reconocida impedía un tratamiento de los conflictos más allá de las fronteras provinciales, el reconocimiento de sus demandas y la implementación de políticas estatales que las atendieran.

En 2003 se modifica la escena política nacional produciendo un proceso de reconfiguración de espacios políticos, gremiales y partidarios así como de las agencias estatales que confluye con cambios en el orden regional, particularmente en el MERCOSUR. En ese contexto regional, la Coordinadora de Productores Familiares del MERCOSUR (COPROFAM), de la que formaba parte la FAA, solicitó la creación de un espacio que propusiera una agenda política específica para la agricultura familiar. Como respuesta a esa solicitud se constituyó en junio de 2004 la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR (REAF) (Márquez 2007).

A la par de integrar la COPROFAM, conformada por organizaciones de diversos países del MERCOSUR, la FAA desarrolló una estrategia de ampliación de sus bases sociales convocando a un amplio arco de organizaciones extrapampeanas con el objetivo de articularlas y prestar atención a la problemática de las economías regionales, los campesinos o productores de subsistencia y descapitalizados y los pueblos originarios. Así, organizó el “Congreso Nacional y Latinoamericano Sobre Uso y Tenencia de la Tierra” en el año 2004.

Los conflictos agrarios de ese momento, centrados en los precios de la carne y el trigo (Lissin 2018), reeditaban una tensión histórica de la FAA en torno a fomentar el cooperativismo agropecuario, demandar por regulaciones estatales y promover la articulación con actores agrarios extrapampeanos (Bidaseca 2007) o articular con las demás organizaciones reivindicativas tradicionales (SRA, CRA y CONINAGRO) en el marco de programas agrarios de marcados rasgos liberales.

En ese marco, en diciembre de 2004, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA) asumió el compromiso de organizar la Sección Nacional de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) para promover un proceso de reflexión y discusión de la estrategia de desarrollo rural y acordó tratar temas de interés nacional y una agenda de trabajo local para 2006 (Márquez 2007). El 15 de diciembre de 2005 se constituyó formalmente el FoNAF con un acto en el cual se presentaron como temas prioritarios la realización de una caracterización de la Agricultura Familiar, la necesidad de una reforma agraria integral, la implementación de políticas diferenciadas para las agriculturas familiares y el fortalecimiento institucional de las organizaciones (Márquez 2007). Formalmente, la Resolución 132/062 definía al FoNAF “como ámbito de debate y concertación de políticas públicas para la AF” y estipulaba que el presidente del Foro era el Secretario de la SAGPYA.

La FAA ejerció la coordinación del Foro “desde el inicio de la experiencia a través de su Departamento de Desarrollo Rural ‘siendo reconocida como impulsora de la creación del espacio de diálogo’” y, tanto más importante, como una “organización antigua, consolidada, de envergadura nacional” (Márquez 2007, 7). Este reconocimiento no solo la configuraba como un aliado deseable, sino que permitía soslayar posicionamientos del pasado (Sanz Cerbino 2014). En ello se observan los efectos prácticos de la acumulación simbólica, pues no se otorgaba igual reconocimiento en relación a la representatividad al resto de las organizaciones a la vez que había una menor tolerancia a sus acciones de carácter contestatario. Otorgar la coordinación a la FAA constituía una forma de producir un espacio de representación legítimo. El Foro configuraba así un proceso de encuadramiento estatal de las prácticas que estructuraba la participación en el campo burocrático estatal (Bourdieu 1993) en base a criterios de representación y representatividad, a la definición de los propósitos de ese espacio y de las formas de involucramiento, es decir, en base al empleo de los instrumentos de producción de representaciones (Bourdieu 2011). Por ello mismo, si bien en un principio el Foro constituía un dispositivo estatal para la participación, contenía a su vez la posibilidad ostensible y la aspiración para constituirse en dispositivo de representación.

La utilización de la categoría “agricultura familiar” permitía abarcar un amplio abanico de sujetos agrarios con la promesa de modificar la comprensión de sus problemas y las políticas estatales orientadas a ellos. A través de la categoría se producía un sujeto y un sector que habilitaba el reconocimiento de agentes sociales de representación legítimos. En efecto, Márquez (2007) expone parte de este proceso al explicar que agricultura familiar era un concepto ajeno y una problemática invisible para el conjunto de la sociedad. No era un término usado en la SAGPyA, estando mucho más difundidos los de pequeños productores y minifundistas que, al igual que ocurría también con AF, eran asimilados a situaciones de pobreza. Los sujetos y situaciones abarcados por la categoría ocupaban un lugar poco relevante en la agenda estatal oficial del sector agropecuario (Lattuada, Nogueira y Urcola 2012). Acorde a esa interpretación, las políticas estatales orientadas a esos sujetos estaban enmarcadas en “instrumentos de intervención originados en las políticas compensatorias de los ‘90” (Márquez 2007, 7). Las consecuencias de la asimilación de AF con pobreza o vulnerabilidad no tenía efectos solo en la construcción de políticas, también llevaba a la desvalorización de quienes eran identificados como dirigentes del sector y los situaba así en un lugar inferior en las jerarquías sociales y políticas, y les restaba importancia y legitimidad en tanto representantes. Desde esa perspectiva, la AF era entendida como una herramienta de disputa por los marcos cognitivos y normativos que encuadraban las políticas estatales para promover tanto un proceso de formación al interior de la burocracia estatal, como de construcción de formas de representación de intereses sectoriales para la institucionalización de un sector como una “categoría profesional” y como un objeto legítimo y justificado para la política pública (Gisclard, Allaire y Cittadini 2015).

Así confluían dos aspectos de la representación. Por un lado, la FAA era entendida como “agente social” reconocido de representación legítima de un sector profesional, mientras que por otro la categoría AF permitía discutir los enfoques de políticas compensatorias y darle una legitimidad desarrollista a la cuestión amplificando los sujetos y temas de política pública con la promesa de visibilización y apertura de nuevas áreas de la administración pública.

Hasta aquí, entonces, podemos ver los orígenes y la gestación del Foro entre 2003 y 2005 a partir del impulso regional del MERCOSUR y de la confluencia y articulación de las acciones de la FAA, de agentes estatales y de organizaciones campesinas y de productores familiares de escala provincial. A fines de 2005 el Foro se constituye en un dispositivo estatal que promueve la participación política sectorial. Desde nuestra perspectiva este proceso permite observar también su potencial configuración como herramienta de subjetivación política colectiva de la AF y, por ello, en objeto de disputa.

Conflictos en torno la delegación de la representación

Durante el año 2006, en el primer año del Foro, se realizaron sendos encuentros de carácter nacional cuyos objetivos eran realizar un diagnóstico integral a partir del cual se elaboró un plan estratégico de desarrollo rural contenido en los documentos de Mendoza y Parque Norte, en los cuales se reivindica la producción de políticas diferenciales para la AF, la promoción del uso equitativo y ecológico de los recursos naturales y el fortalecimiento institucional de las organizaciones sectoriales y de las agencias de gobierno.

Los documentos permiten confirmar la amplitud de la convocatoria y observar la intención de constituir una estrategia de representación a través de esa participación. En el “Documento de Mendoza” se sostiene que ha sido elaborado por organizaciones representativas del sector agropecuario familiar. ⁹ Se enuncia que los objetivos del encuentro eran acordar criterios comunes para definir la AF y establecer lineamientos para una política de estado y que el documento es resultado del involucramiento de 310 organizaciones. En el documento “Lineamientos”, aprobado por el segundo plenario del Foro realizado en agosto de 2006, se menciona que fue redactado por una Comisión de Trabajo en la que participaron dos delegados por los productores por cada región y una delegada por pueblos originarios. ¹⁰ El documento muestra un listado de integrantes de varias organizaciones y de diferentes provincias y regiones y la constitución de una estructura de participación y representación.

A partir de un análisis de los objetivos y los logros del Foro que se realiza en el documento “Un Año de Foro” (Márquez 2007), es posible comprender la perspectiva de quienes alertaban sobre el riesgo de la subordinación de intereses asociado a delegar la convocatoria en manos de la FAA. El texto expone que el plan de desarrollo rural contenido en los documentos de Mendoza y Parque Norte excedía, en muchos de sus lineamientos, las áreas de incumbencia y competencia de la SAGPyA. Por ello, sostiene, fue imposible formular acciones para atender varios de los temas señalados como prioritarios y ello pudo ser una de las razones “de cierta sensación de fracaso al evaluar los procesos y los logros al final del año 2006” (Marquez 2007, 9). Como ejemplo menciona los problemas de acceso y tenencia de la tierra, recurso cuya gestión es competencia de las provincias y sobre el cual no tiene potestad directa el Estado nacional. En efecto, la falta de acciones generaba escepticismo y rechazo en ciertos dirigentes y referentes del sector y generaba desconfianza sobre el carácter “desmovilizador” de la participación en el Foro (Movimiento Nacional Campesino Indígena 2009). El supuesto subyacente era que los intereses y las demandas de campesinos e indígenas quedarían subordinadas a los intereses mucho más visibles y reconocidos de los productores de la región pampeana que constituían la base social predominante de la FAA. En tal sentido, el Foro brindaba la oportunidad de involucrarse en la gestión de políticas estatales y aprender sobre las estructuras estatales, los recursos disponibles y sus formas de circulación, pero presentaba el riesgo de quedar subordinados tanto a los intereses de la FAA como a las lógicas burocráticas estatales.

Desde una perspectiva, el Foro podía ser resignificado como una apuesta formativa tanto de agentes estatales como de dirigentes sectoriales. En el caso de los primeros promovía una formación en y para la disputa por las “formas estatales de clasificación” (Bourdieu 1993, 10). En el caso de los dirigentes, al formarlos en las prácticas estatales de producción y representación de los instrumentos de construcción de la realidad social. Podríamos incluir aquí, en un listado rápido y breve, la percepción y experiencia de los tiempos burocráticos, los principios de enclasamiento y las disciplinas corporales y mentales básicas para hacerse presentes en el espacio público, entre las que deberíamos asignar un lugar de relevancia al uso de la palabra. El aprendizaje de estas disposiciones, en el texto de Márquez (2007), se observa, por ejemplo, en dirigentes que no asumieran la posición de demandantes y no confundieran auténtica participación sectorial con participar en la estructura de decisiones de los programas de DR.

A partir de nuestra interpretación, el Foro, como dispositivo de participación, era gestionado a través de una convocatoria que investía como representantes a quienes convocaba. La convocatoria les reconocía y otorgaba representatividad y a la vez formaba sus disposiciones en un proceso de encuadramiento de sus prácticas (Bourdieu 1993). Por eso mismo se constituía a la vez como objeto de disputa. La lucha por la representación y el reconocimiento transcurría contemporáneamente en disputas por la ocupación de las estructuras estatales por parte de los sectores que no reconocían como legitima la representación del Foro. Es posible por ello mismo que el mayor efecto del Foro haya sido formar tanto a agentes estatales como a dirigentes sociales agrarios y rurales en la disputa por permear las estructuras estatales.

Un ejemplo de ello se observa en la coexistencia del Foro y del Programa Social Agropecuario (PSA), creado en 1993 como parte de las políticas sociales compensatorias. Las vicisitudes de esta contemporaneidad permiten observar la mencionada disputa por integrar y/o dirigir las estructuras estatales. Durante los primeros meses del año 2006 fue desplazado quien fuera coordinador nacional del programa desde su creación en 1993, y asumió la coordinación alguien cuya trayectoria estaba vinculada al MNCI, organización que cuestionaba al Foro y su accionar. A partir de ese momento, el programa implementó el Enfoque Socioterritorial (EST), que promovía la reapropiación del territorio a través de procesos políticos cuyo objetivo es la transformación de las relaciones de poder a través de la constitución de organizaciones autónomas y comunidades con capacidad de autogestión en defensa de las formas de vida campesinas y en confrontación con las fuerzas capitalistas del agronegocio, involucrando tanto a los actores agrarios como no agrarios. El propósito de esas tecnologías socioterritoriales era impulsar la discusión sobre las formas de participación de los productores organizados en el diseño de políticas públicas (Bencivengo 2017).

Durante el mes de julio de 2006, un sector de campesinos tomó la sede del PSA en Santiago del Estero en repudio al nombramiento de un nuevo coordinador por parte de la nueva coordinación nacional. Integrantes del Departamento Rural de la FAA, en ese entonces a cargo de la coordinación del Foro, salieron en defensa del coordinador desplazado y solicitaron al gobierno nacional que revisara la medida (Diario el Argentino 2006). Poco tiempo después, en septiembre de 2007, asumiría un nuevo coordinador, esta vez vinculado a la FAA.

La búsqueda por forjar una nueva estructura de representación y movilización

Lo que para finales de 2007 parecía ser un escenario propicio para la FAA en su carácter de organización a cargo de la coordinación del Foro y vinculada a la coordinación nacional del PSA, daría un giro repentino a partir del conflicto por las retenciones del año 2008 (Hora 2010; Balsa y López Castro 2011; Panero 2018). Este fenómeno coyuntural fue aprovechado para demandar la creación de una unidad burocrática orientada específicamente a la AF e implicó un cambio de autoridades de referencia hacia el sector. La coordinación del Foro quedó a cargo de la Subsecretaría de Agricultura Familiar (SAF), en la cual continuaría quien se desempeñaba como su coordinador previamente, y el PSA pasó a integrar la estructura de dicha dependencia.

El segundo de los efectos del conflicto de 2008, estrechamente asociado al primero, lo constituyó una escalada cada vez más significativa de la desagregación política producto del cuestionamiento de las políticas de participación y de construcción de espacios para tal fin. En relación a ello, las autoridades de la SAF sostuvieron que uno de los ejes estratégicos de la gestión consistiría en el fortalecimiento del Foro “como organización nacional representativa genuina de los pequeños y medianos productores”. Esto significaba que el Foro era instituido como agente social legítimo y reconocido por este sector de la burocracia estatal. Para ello, los funcionarios de la SAF sostuvieron que desempeñarían el rol de “garante democrático”, asegurando que la convocatoria del Foro fuera plural y abierta y que su funcionamiento fuera democrático, desplazando a la FAA de la coordinación.

Para el sector de la burocracia estatal a cargo de la SAF, el objetivo de “construir un movimiento fuerte” emergía de entender que la representación del sector estaba “fragmentada” y ello constituía un problema para hacer ver y hacer valer los intereses a través de la influencia en las estructuras estatales. La objetivación en una estructura reconocida brindaría legitimidad a la representación en los diferentes niveles de gobierno y la movilización de estructuras. Ello permite apreciar implícitamente una admisión de la fragmentación del campo burocrático pues los mismos funcionarios que instaban a constituir una organización fuerte se quejaban de la dispersión generada por las instituciones estatales al afirmar que “hay un sector campesino por cada área de gobierno” (expresión de un funcionario durante una reunión, diario de campo, 1 de septiembre de 2008). También significaba que el Foro no solo era entendido como un dispositivo de organización de la representación, sino también como dispositivo de instrumentalización de políticas.

Al reconocer al Foro se buscaba generar un reconocimiento legítimo por parte de la sociedad y la opinión pública en general, un reconocimiento de las acciones de gobierno realizadas, un encuadramiento de las propias estructuras estatales para organizar y movilizar el campo burocrático y el encuadramiento de los sujetos en cuestión.

Cuando la SAF se propuso fortalecer el Foro como organización y promover la participación en él, convocó al conjunto de las organizaciones a sumarse. Dicha convocatoria no tendría el acompañamiento del Frente Nacional Campesino (FNC), ¹¹ cuya asamblea fundacional, ocurrida el 17 de abril de 2008, hemos narrado al inicio de este trabajo, ni del MNCI, que cuestionaron esta política de participación y no reconocieron la legitimidad del Foro como organización de representación nacional. El MNCI cuestionó públicamente la legitimidad del Foro sosteniendo que era una organización paraestatal surgida de acuerdos entre la FAA y sectores de la burocracia estatal (Movimiento Nacional Campesino Indígena 2009). Este sector entendía que la coordinación que ejercía la FAA le había permitido no solo ocupar posiciones en la burocracia estatal, sino manipular las demandas del campesinado en pos de sus propios intereses. En el documento del MNCI se argumentaba que la FAA ponía techo a los reclamos e institucionalizaba las luchas campesinas en mesas de diálogo que neutralizaban y desmovilizaban (Movimiento Nacional Campesino Indígena 2009).

El cuestionamiento del Foro se hacía extensivo a la categoría AF al entender que la amplitud de dicha categoría (González 2016), que para el sector que integra y coordina el Foro presenta la potencialidad de una mayor articulación, entrañaba el riesgo de subordinación a los intereses de la AF capitalizada vinculada a los agronegocios. En este sentido, Schiavoni (2010) ha señalado que en Argentina la categoría AF aspira a unificar a productores cuyos intereses podrían ser asimilables tanto a los intereses de los farmers descapitalizados, como de los campesinos, grupos que aún formando parte de lo que en términos generales se consideran explotaciones familiares no conforman una misma clase social. Y agrega que la identificación de atributos, construidos a través de mecanismos y lenguajes cuyo despliegue a nivel territorial es heterogéneo (Schiavoni 2013), solo puede arribar a compromisos transitorios y que no pueden evitar la ambigüedad producto del carácter diverso de los productores que se aspira a unificar.

Contrariamente a las posiciones descritas anteriormente, para quienes se referenciaban como integrantes del Foro y consideraban que era una organización, el camino era constituirse en una organización formal con el objetivo de rubricar jurídicamente su objetivación como agente social y actuar como contraparte de articulación institucional con el estado nacional. Así, en diciembre de 2009 se conformó la Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar (FONAF) integrada formalmente por catorce organizaciones de once provincias.

La Federación realizó convenios de financiamiento para funcionamiento de la organización, que eran parte del apoyo de la SAF para el fortalecimiento de organizaciones, para administrar una banca rural de microcréditos y para pagar a registradores de la Federación que realizaran el Registro Nacional de Agricultores Familiares (ReNAF). Estos convenios generaron una mayor controversia en torno al carácter y funcionamiento del Foro y su yuxtaposición con la Federación, acerca de la falta de reconocimiento de organizaciones que no participaban del Foro, en torno a la injerencia poco transparente de las instituciones estatales en los procesos organizacionales y sobre las formas de acceso a los recursos públicos y su distribución.

Como vemos, la representación política del sector y el reconocimiento de sus tramas y procesos organizativos constituía una cuestión fundamental para los propios sujetos que actuaron en función de aprovechar la coyuntura que abría el conflicto por las retenciones para constituir, visibilizar y consolidar estructuras de representación propias.

Finalizado el conflicto por la 125 y ya creada la SAF, se inició en 2012, acompañado de un cambio de autoridades en esa dependencia, una nueva coyuntura caracterizada por la fragmentación del Foro y de FAA y una renovada lucha por el reconocimiento por parte de las nuevas organizaciones. Una característica distintiva de este momento ha sido la competencia entre diferentes unidades burocráticas por reconocer y constituir alianzas con las organizaciones.

Una clave para comprender los posicionamientos, alianzas y prácticas políticas consiste en analizar la estructura y el volumen del capital de los agentes que integran las organizaciones y los capitales acumulados en su configuración como redes sociales que forman parte de estrategias colectivas. Los agentes que integran las organizaciones disponen de diferentes tipos y volúmenes de capital: económico (bienes, trabajo remunerado), cultural (que puede presentarse en forma incorporada, objetivada e institucionalizada), social (relaciones sociales que pueden ser movilizadas) y simbólico (reconocimiento). En conjunto configuran su estructura patrimonial y su volumen global de capital (Bourdieu 2011).

Las redes sociales (Gutiérrez 2003, 2012) están directamente vinculadas al capital social. Constituyen una red de vínculos que se produce a través de estrategias de inversión social con el propósito de instituir relaciones sociales de utilidad directa que implican obligaciones mutuas fundadas en el reconocimiento. En la medida que una red de vínculos se institucionaliza, se produce una concentración del capital social y ello puede dar lugar a contiendas por la apropiación de dicho capital concentrado. Por ello, una red social institucionalizada actúa como cuerpo colectivo, pero a la vez es un campo en el que el capital social es delegado en forma desigual. Es importante recordar para el análisis de las redes sociales que Bourdieu (2011) destaca que los beneficios de pertenecer a un grupo son el fundamento de la solidaridad que hace posible a dicho grupo. Por ello, las redes sociales deben ser analizadas en un plano estructural, que remite a la descripción de “las posiciones de los agentes que forman parte de las mismas”, y, en un plano vincular, que refiere a las prácticas y representaciones de esos agentes (Gutiérrez 2012, 170).

Por lo tanto, es sumamente importante analizar los mecanismos de representación y delegación que permite la concentración del capital social pues, en tanto campo, las redes sociales ponen en juego distintos tipos de capitales sociales que se hallan desigualmente distribuidos entre sus integrantes. Además las redes permiten integrar redes más amplias que las articulan y comunican con el sistema social global a través de agentes que representan a otros grupos sociales (Gutiérrez 2012). Es por ello que el capital social acumulado por una red representa un haz de relaciones y una fuente de poder y, por tanto, a la vez que una herramienta de lucha puede ser también objeto de luchas (Bourdieu 1988, 2011).

Nuestros datos empíricos nos permiten realizar una aproximación a dicho análisis mediante la construcción de una tipología donde agrupamos organizaciones con características similares en tres tipos, basándonos en tramas organizacionales donde destacan los casos del Foro, el MNCI y el FNC. La hemos elaborado a partir de nuestras investigaciones cualitativas en base al nivel de capitalización/ingresos y/o situación laboral de los integrantes, su disposición de saberes incorporados y/o titulación, su capacidad de movilizar redes sociales y el reconocimiento o prestigio.

Un primer tipo, del cual sería representativo el Foro, lo constituyen organizaciones integradas por población rural, que funge como representante, y con participación de cuadros profesionales e integrantes de estructuras estatales que actúan brindando asesoramiento y movilizando en tanto promueven el encuadramiento de las prácticas de organización y representación en la lógica del campo burocrático. Estos sectores han sido permeables rápidamente a la adopción de la categoría AF y tienden a aceptar, aún con resistencias, la lógica de los agentes de las estructuras estatales en lo que podríamos denominar un proceso de enclasamiento práctico (Bourdieu 2019). Los pobladores rurales ponen a disposición su capital cultural incorporado, lo que otorga el carácter genuino en tanto los agentes estatales movilizan relaciones en las agencias estatales. El reconocimiento se conforma a partir de una disposición a dialogar que demuestra comprensión de los tiempos y lenguaje del campo burocrático y los incorpora en su habitus.

Un segundo tipo, cuyo arquetipo es el MNCI, lo constituyen organizaciones integradas por cuadros estudiantiles, profesionales y militantes políticos cuyo objetivo consiste en movilizar al “campesinado”. La adopción de dicha categoría deja expuesta la resistencia de estos movimientos al encuadramiento estatal y su interés en dejar expuesto el conflicto social rural-agrario. El volumen y composición del capital cultural de dichos cuadros permite comprender tanto su capacidad de resistencia a los burócratas, como sus posibilidades y disposición a colonizar las estructuras estatales en función de producir proyectos contrahegemónicos. También explica la capacidad de búsqueda, acceso y gestión de recursos de fuentes estatales e internacionales y de generación de alianzas con otras organizaciones de carácter urbano y vinculadas a la economía social y popular (Pérez y Urcola 2020). Ejemplos similares aunque con otras particularidades podrían ser las más recientemente surgidas Unión de Trabajadores de la Tierra (UTT), Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE)-rural y el Frente Agrario Evita. Su reconocimiento proviene de su capacidad de acceder a recursos estatales y no estatales, gestionarlos y movilizar desde un sentido político y pedagógico a sectores desfavorecidos de la población rural buscando la apropiación de dicha población de los proyectos de transformación.

El tercer tipo, del cual consideramos como organización característica al FNC, emerge de liderazgos de población rural local con participación de militantes, profesionales e intelectuales de origen urbano en el asesoramiento, pero no en la dirección. Al igual que en el caso del segundo grupo, presenta una marcada resistencia a las prácticas de organización y representación encuadradas estatalmente. Sin embargo, la menor participación de agentes urbanos y el rechazo a su inclusión en la dirección produce no solo una crítica más radical de la lógica burocrática, sino también una política de alianzas más cautelosa en torno a la subordinación de los intereses del campesinado a intereses representados por organizaciones de sectores populares urbanos vinculados a la economía social y popular. Por ello, probablemente, las redes sociales movilizadas son menos eficaces para gestionar el acceso a recursos y más dependientes de la burocracia estatal. El reconocimiento obtenido proviene fundamentalmente de la valorización del capital incorporado producto de liderazgos locales.

Sobre aporías y clases objeto: Una reflexión provisoria

Una aporía consiste en una paradoja, representa una dificultad lógica insuperable pero también algo imposible de resolver. ¿Cuáles son entonces las aporías a las que nos lleva el análisis del Foro?

En primer término, interpretamos que no es posible la participación sin el encuadramiento que implica el ejercicio de una violencia simbólica. Esto es observable no solo en el caso del Foro como expresión del interés en abrir un espacio de participación para aquellos sujetos considerados como desplazados por la cuestión agraria. También se puede analizar la implementación del EST como dispositivo que busca movilizar procesos políticos para superar las limitaciones de las políticas estatales. Igualmente, en la aspiración de los agentes territoriales de promoción social para que los campesinos se apropien de sus proyectos políticos de cambio social (Cowan Ros 2013). Los subalternos siempre deben encajar en algún lugar y cumplir con alguna expectativa: acumular capital, ser viables económicamente, promover un cierto tipo de desarrollo, cuidar del ambiente, ser solidarios o promover transformaciones sociales.

En segundo término, entendemos que no hay posibilidad de constituir estructuras institucionales de representación sin actos de delegación, y que estos constituyen un fenómeno en disputa cuyo carácter provisorio y promisorio está asociado a cierta efectividad para hacer valer los intereses. En ese sentido, la representatividad del Foro pudo ser abiertamente cuestionada no tanto por una mayor capacidad de movilización o de colonización de las estructuras estatales, sino por la desarticulación y desmovilización producto de la falta de avances concretos y efectivos y de un programa de acción que promoviera los intereses de estos sujetos e incidiera en sus estrategias de reproducción social y acumulación de capital. Dicha carencia de articulación programática no obedece necesariamente, desde nuestro punto de vista, ni al carácter parroquial y circunscripto, atribuido habitualmente a los subalternos rural-agrarios, ni a las tensiones entre visiones de mundo; tampoco a las disputas por ser representantes legítimos ni a la presencia predominante de portavoces con un origen de clase y etnia diferente al de los SSRA.

Contrariamente, conjeturamos que estos signos de des-entendimiento entre personas con diferentes adscripciones de clase son un elemento inevitable para la formulación de proyectos políticos de transformación social más allá de los contenidos y aspiraciones reformistas o revolucionarios que enuncien. Precisamente por ello, nos animamos a señalar que las dificultades para la organización y representación política de los SSRA, producto de su subordinación en el campo de la producción simbólica, así como su dependencia de intelectuales provenientes de otras clases y el riesgo de que sus intereses sean objeto de las luchas de otras clases sociales, no deberían ser sobre-estimadas en relación a la situación de las clases del trabajo en general, sino entendidas como parte de las condiciones de producción de los procesos de participación política.