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VINCOLI STORICO-STRUTTURALI SULLA PRESTAZIONE DELLE BUROCRAZIE LEGALI-RAZIONALI

Published online by Cambridge University Press:  14 June 2016

Giorgio Freddi
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Introduzione

Nella letteratura sui sistemi demo-costituzionali moderni vi è generale consenso sul fatto che le burocrazie pubbliche, con personale amministrativo di carriera e professionalizzato, sono responsabili per la maggior parte delle iniziative politiche prese da organi politici quali l'esecutivo e il legislativo. «Dando per scontato che la burocrazia permanente svolge un ruolo decisivo nel processo di decisione politica, si pone al politologo un problema centrale: in che modo la burocrazia risponde ai bisogni sociali e alle domande politiche in continuo mutamento, e perché?».

Type
Saggi
Information
Italian Political Science Review / Rivista Italiana di Scienza Politica , Volume 12 , Issue 2 , August 1982 , pp. 183 - 211
Copyright
Copyright © Società Italiana di Scienza Politica 

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References

1 Putnam, R.D., Atteggiamenti politici dell'alta burocrazia nell'Europa occidentale , in «Rivista italiana di scienza politica», III (1973), pp. 145–146.Google Scholar

2 La classica discussione è in Friedrich, C.J., Public Policy and the Nature of Administrative Responsability , in Rourke, F.E., (ed.), Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Little, Brown and Co., 1965, pp. 316–325. Per un'altra raccolta di saggi sullo stesso tema si veda Gawthrop, L.C. (ed.), The Administrative Process and Democratic Theory, Boston, Houghton Mifflin, 1970. Per rassegne si veda Peabody, R.L., Rourke, F.E., Public Bureaucracies , in March, J.G. (ed.), Handbook of Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802–837; e Nadel, M.V. e Rourke, F.E., Bureaucracies , in Greenstein, F.I. e Polsby, N.W. (eds.), Handbook of Political Science, Reading, Addison-Wesley, vol. V, pp. 371–394. Discussioni recenti e originali sono opera di Landau, M., Political Theory and Political Science, New York, McMillan, pp. 171–210; e Ronge, V., The Politicization of Administration in Advanced Capitalist Societies, in «Political Studies», XXII (1974), pp. 82–99.Google Scholar

3 Cfr. la discussione fondamentale ad opera di Kingsley, J.D., Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Antioch Press, 1944.Google Scholar

4 Per un esempio particolarmente rappresentativo di questa tendenza cfr. Putnam, , op. cit. Google Scholar

5 Ancora come esempi si vedano due classici come Crozier, M., Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963 (trad. it., Il fenomeno burocratico, Milano, Etas, 1969); Wildavsky, A., The Politics of the Budgetary Process, Boston, Little, Brown and Co., 1964.Google Scholar

6 Una trattazione teorica particolarmente rilevante della stabilità dei tipi organizzativi nel tempo è dovuta a Stinchcombe, A.L., Social Structure and Organizations, in March, op. cit. , pp. 142–193, la citazione è tratta da p. 153.Google Scholar

7 Per un'analisi ampia e persuasiva delle condizioni storiche che spiegano la nascita di un'amministrazione professionalizzata in diversi sistemi politici cfr. Armstrong, J.A., The European Administrative Elite, Princeton, Princeton University Press, 1973.Google Scholar

8 Una concisa discussione dell'assolutismo impostata in termini rilevanti per l'analisi che stiamo conducendo è in Poggi, G., La vicenda dello stato mo-derno, Bologna, Il Mulino, 1978, pp. 97–131.Google Scholar

9 Cfr. Finer, S.E., Military Forces and State Making , in Tilly, C., (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Princeton University Press, 1975, pp. 95 ss.; e Ardant, G., Financial Policy and Economic Infrastructure of Modern States and Nations, ibidem, pp. 194 ss.Google Scholar

10 Jellinek, G., Allgemeine Staatslehre, Berlin, Höring, 1900 (trad. it. La dottrina generale del diritto dello Stato, Milano, Giuffrè, 1949).Google Scholar

11 Un vasto insieme di letteratura storica si occupa di questo fenomeno. Comunque, non si deve pensare che le classi medie sostituissero l'aristocrazia in un colpo solo. Piuttosto, anche in quei contesti in cui i nobili continuarono ad essere notevolmente sovrappresentati nell'élite amministrativa, valori universalistici tesero a sostituire criteri particolaristici nei processi di reclutamento. Il punto è sviluppato in modo persuasivo da Armstrong, , op. cit. , pp. 73–92.Google Scholar

12 Una presentazione concisa è in Poggi, , op. cit. , pp. 106–118. Il consolidamento di istituzioni amministrative moderne in Germania è discusso da Rosenberg, H., Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy, Cambridge, Harvard University Press, 1958; in Francia da Legendre, P., Histoire de l'administration de 1750 à nos jours, Paris, P.U.F., 1968 (trad. it. Stato e società in Francia, Milano, Comunità, 1978). Per un'ampia e magistrale analisi dello sviluppo delle moderne istituzioni amministrative ed esecutive in Europa continentale cfr. Gilbert, F., (ed.), The Historical Essays of Otto Hintze, New York, Oxford University Press, 1975, specialmente i saggi presentati nella sezione «Storia amministrativa comparata», pp. 157–356.Google Scholar

13 Secondo Vandal, A.: «È stato spesso detto che (Napoleone) organizzò la Rivoluzione. Per quanto riguarda la pubblica amministrazione, bisogna dire il contrario: organizzò l'ancien régime». L'avénement de Bonaparte, Paris, 1936, vol. II, p. 254.Google Scholar

14 L'esperienza del Polizei-staat è stata analizzata con cura da alcuni dei suoi protagonisti. Cfr. soprattutto von Justi, J.H.G., Grundsätze der Polizei wissenschaft, Göttingen, 1756; e von Sonnenfels, J., Grundsätze der Polizei Handlung und Finanzwissenschaft, Wien, 1765. L'opera classica sul tema è ancora quella Härtung, F., Deutsche Verfassungsgeschichte von fünfzehnten Jahrhundert his zum Gegenwart, Stuttgart, Koehler, 1954.Google Scholar

15 Poggi, op. cit. , pp. 115–6.Google Scholar

16 Per una caratterizzazione del Rechtsstaat cfr. Burin, F J., The Rule of Law in German Constitutional Thought: A Study in Comparative Jurisprudence, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1953.Google Scholar

17 Cfr. Badura, P., Verwaltungsrecht im liberalen und im sozialen Rechtsstaat, Tübingen, Mohr, 1966, pp. 5 ss.; e Giannini, M.S., Profilo storico della scienza del diritto amministrativo, in «Studi sassaresi», XVIII (1940), pp. 133 ss.Google Scholar

18 Bisognerebbe notare che i liberali europei avevano di fronte dei compiti formidabili dal momento che avevano a che fare con sistemi politici frammentati, con economie irrazionali e squilibrate e, inoltre, sia nel caso tedesco che in quello italiano, con il delicato problema dell'unificazione nazionale. Queste condizioni possono contribuire a spiegare la disponibilità dei liberali a trattare l'amministrazione pubblica col pugno di ferro.Google Scholar

19 Badura, , op. cit. , p. 6.Google Scholar

20 Vi sono differenze di tono su questo tema fra la dottrina francese e quella tedesca. Mentre in Francia l'imparzialità venne disegnata come la conseguenza di una stretta separazione fra organi amministrativi e politici, in Germania prevalse una concezione di imparzialità come eguaglianza di trattamento di tutti i cittadini da parte della burocrazia, senza riguardo delle loro opinioni politiche. Cfr. Vivien, J., Etudes administratives, Paris, 1852, pp. 29 ss.; Laband, P., Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Leipzig, Mohr, 1894; pp. 100 ss.; e von Gerber, C., Grundzüge des deutschen Staatsrechts, Aalen, Scientia Verlag, 1969 (1880), pp. 31 ss.Google Scholar

21 Hauriou, M., L'ordre social, la justice et le droit , in Aux sources du droit. Le pouvoir, l'ordre et la liberté, Paris, Librairie Bloud et Gay, 1933, pp. 44 ss.; e Gerber, , op. cit. Google Scholar

22 Ovviamente ci si riferisce qui rispettivamente a Wilson, W., The Study of Administration, ora in Gawthrop, , op. cit. , pp. 77–85; e Simon, H., Administrative Behavior, New York, The Free Press, 19763, cap. III (trad. it. Il comportamento amministrativo, Bologna, Il Mulino, 1967).Google Scholar

23 Durante il periodo del liberalismo oligarchico l'amministrazione pubblica in Europa continentale mostrava molte di quelle caratteristiche che più tardi spinsero Kingsley, J.D. a sviluppare per il caso britannico la nozione di «burocrazia rappresentativa». Cfr. op. cit. Per recenti interpretazioni del concetto cfr. Subramaniam, V., Representative Bureaucracy: A Reassessment , in «American Political Science Review», LXI (1967), pp. 1010–1019; e Meier, K.J., Representative Bureaucracy: an Empirical Analysis, in «American Political Science Review», LXIX (1975), pp. 526–542.Google Scholar

24 Questa interpretazione del principio per cui la burocrazia svolge un ruolo puramente esecutivo potrebbe essere contestata osservando che, nel caso dei tre più importanti stati del Continente — Germania, Francia e Italia — la pubblica amministrazione fu molto attiva nell'assistere e consolidare il decollo industriale con incentivi fiscali, politiche creditizie e la costruzione di infrastrutture. La mia risposta a questa obiezione è duplice: da un lato, si osserva comunque una ricezione e una razionalizzazione della dottrina del laissez faire all'interno del sistema legale e amministrativo. Dall'altro, l'intervento nelle economie di questi tre stati prende la forma di una regolamentazione indiretta piuttosto che di gestione diretta, un fattore che ha permesso di configurare la pubblica amministrazione con un atteggiamento negativo, di non intervento e che viene discusso più approfonditamente nel prossimo paragrafo.Google Scholar

25 Kauffmann, H., Verwaltung, Verwaltungsrecht , in Stengel, K., Fleischmann, M. (Hrsg.), Wörterbuch des Deutschen Staats- und Verwaltungsrecht, Tübingen, Mohr, 1911–1914, III, pp. 717 ss., ha tracciato le linee lungo le quali grandi figure nel campo della teoria generale del diritto pubblico come Laband, Jellinek e Gerber collegarono il loro lavoro al diritto privato e al diritto romano.Google Scholar

26 Una nitida presentazione della metodologia giuridica continentale è in Larenz, K., Methodenlehre der Rechtswissenschaft. Berlin, Springer Verlag, 1960.Google Scholar

27 Landau, M., Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap , in «Public Administration Review», XXIX (1969), p. 354.Google Scholar

28 Crozier, , op. cit. , pp. 196–217.Google Scholar

29 Ibidem, pp. 217–232.Google Scholar

30 Questo quadro degli effetti del legalismo sul rendimento dell'amministrazione contemporanea è certamente eccessivo o «accentuato unilateralmente», come succede quando si adotta un modo tipico-ideale di descrizione. Senza dubbio, esistono differenze notevoli fra le burocrazie dei tre sistemi politici più importanti d'Europa. L'amministrazione francese — anche se risulta estremamente centralizzata e caratterizzata da sistemi di divisione del lavoro di natura quasi esclusivamente gerarchica — ha costantemente cercato di evitare le trappole del più estremo formalismo legale. Le ragioni di questo fatto sono soprattutto due: da un lato, la giurisprudenza francese è molto più pragmatica di quella tedesca e italiana. Dall'altro, durante la sua storia, l'amministrazione francese è stata governata da élites in cui i quadri di formazione giuridica erano più o meno controbilanciati da quadri di formazione tecnica. Per una ricostruzione storica cfr. Armstrong, op. cit., pp. 176–199. Per una analisi delle caratteristiche professionali, fra le altre, dell'élite, cfr. Suleiman, E.N., Elites in French Society, Princeton, Princeton University Press, 1978. Il Juristen Monopol è stato, quindi, più particolarmente una caratteristica sia della burocrazia tedesca che di quella italiana. Comunque, gli sviluppi posteriori alla seconda guerra mondiale hanno indicato che la dominazione dell'amministrazione tedesca da parte di personale di formazione giuridica sta rapidamente diminuendo, dal momento che una proporzione sempre più vasta di dirigenti viene reclutata fra gruppi con una formazione universitaria di tipo tecnico (specialmente a livello dei Länder ai quali, nell'originale divisione del lavoro fra centro e periferia tipica del federalismo di Bonn, sono principalmente assegnate le funzioni di intervento economico-sociale). I seguenti tre volumi offrono una visione panoramica degli sviluppi tedeschi: Gillis, J.R., The Prussian Bureaucracy in Crisis, 1840–1860: Origins of an Administrative Ethos, Stanford, Stanford University Press, 1971; Jacob, H., German Administration since Bismarck, New Haven, Yale University Press, 1963; e Mayntz, R. e Scharpf, F.W., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, Amsterdam, Elsevier, 1975. Il Juristen Monopol, al contrario, mostra una predominanza ininterrotta in Italia, dove sono evidenti le sue conseguenze più disfunzionali. Sono stati fatti tentativi per contrastare gli effetti negativi che il formalismo giuridico ha sull'efficienza e la prestazione: la maggior parte sono stati effettuati sottraendo attività di intervento socio-economico all'amministrazione centrale, e assegnandole sia ad appositi enti pubblici o parapubblici sia alle regioni. I risultati ottenuti finora sono incoraggianti: si osservano o forti cadute nei criteri di responsabilità o una riproduzione pericolosamente rapida dell'assetto formale degli apparati centrali, con tutte o molte delle conseguenze che ci si può aspettare. Per una discussione di alcuni aspetti amministrativi del trasferimento di poteri alle regioni cfr. Freddi, G., Regional Devolution, Administrative Decentralization, and Bureaucratic Performance in Italy, in «Policy and Politics», III (1980), pp. 383–398. Un autorevole resoconto dell'insoddisfacente prestazione dell'apparato centrale è stato di recente pubblicato dal Ministro per la funzione pubblica, Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello Stato, Roma, 1979.Google Scholar

31 Landau, , Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap, cit., p. 354.Google Scholar