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IL PARLAMENTO IN ITALIA. VECCHIE E NUOVE IPOTESI DI RICERCA

Published online by Cambridge University Press:  14 June 2016

Massimo Morisi
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Introduzione

Il parlamento è tra le istituzioni più studiate, anche in Italia, tuttavia, la ricerca empirica sul suo funzionamento all'interno del sistema politico, pare languire da anni. Riempiremmo pagine se dovessimo elencare la miriade di lavori di «riflessione» sull'azione del legislativo, sulle sue modalità e sui suoi stessi significati sistemici, nel breve come nel medio e lungo termine. Altre pagine ci vorrebbero per dar conto delle molteplici esperienze di ricerca empirica, maturate in un denso e continuo confronto fra ipotesi metodologiche diverse, mono e interdisciplinari, sia in concorrenza che in collaborazione tra diritto costituzionale, storia parlamentare, scienza politica, sociologia politica. E agli studi sulla collocazione e sul ruolo delle assemblee parlamentari all'interno del sistema politico, si potrebbero aggiungere i diversi filoni di ricerca sulla classe politica e sulla rappresentanza.

Type
Saggi
Information
Italian Political Science Review / Rivista Italiana di Scienza Politica , Volume 18 , Issue 2 , August 1988 , pp. 191 - 222
Copyright
Copyright © Società Italiana di Scienza Politica 

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References

1 Ci riferiamo, naturalmente, alla formula elaborata in particolare nel saggio Dove va il parlamento?' , in Somogyi, S., Lotti, L., Predieri, A., Sartori, G., Il Parlamento Italiano 1946-1963. Una ricerca diretta da Giovanni Sartori , Napoli, Edizioni scientifiche italiane, 1963, pp. 281–386 (in particolare, pp. 379-381).Google Scholar

2 Di Palma, G., Sopravvivere senza governare. I partiti nel parlamento italiano, 1946-1976 , Bologna, Il Mulino, 1978, p. 63.Google Scholar

3 Nell'accezione farnetiana del termine. Per la quale, appunto, Farneti, P., Sistema politico e società civile. Saggi di teoria e ricerca politica , Torino, Giappichelli, 1971, p. 60 ss.Google Scholar

4 Cfr. appunto Putnam, R.D., Leonardi, R., Nanetti, R.Y., La pianta e le radici , Bologna, Il Mulino, 1985.Google Scholar

5 Putnam, Leonardi, Nanetti, ivi. Un'analisi critica dei risultati della ricerca di Putnam, Leonardi e Nanetti, in Morisi, M., Le assemblee elettive come unità d'analisi dell'esperienza regionale , in Morisi, M. (a cura di), Regioni e rappresentanza politica. Questioni e materiali di ricerca sui consigli regionali , Milano, Angeli, 1987.Google Scholar

6 Radici che possiamo far risalire all'inaugurazione della stagione delle ricerche quantitative mirate allo studio della camera americana; cioè, plausibilmente, a Polsby, N.W., The Institutionalization of the U.S. House of Representatives , in «American Political Science Review», LXII (1968), anche se non mancano indirizzi metodologici che avrebbero poi esercitato notevoli influenze sullo sviluppo della ricerca empirica, già nel suo Community Power and Political Theory, New Haven, Yale University Press, 1963.Google Scholar

7 Emblematici sono in proposito due tra i più importanti studi sul parlamento italiano del dopoguerra. Quello di Di Palma, Sopravvivere senza governare. I partiti nel parlamento italiano, cit., e quello di Cotta, M., Classe politica e parlamento in Italia, 1946-1976 , Bologna, Il Mulino, 1979. Nelle rispettive opzioni di tematica e di metodo, entrambi i lavori individuano nella capacità decisionale del parlamento italiano e nelle sue deficienze, un indicatore empirico univoco, pur attraverso le differenti unità d'analisi delle rispettive ricerche.Google Scholar

8 Cotta, Così M., Parlamenti e rappresentanza , in Pasquino, G. (a cura di), Manuale di Scienza della politica , Bologna, Il Mulino, 1986, p. 304.Google Scholar

9 Quale appunto quella suggerita da Di Palma, G., op. cit., e che continuano ad esercitare notevole influenza e a trovare significative consonanze, anche a distanza di molti anni dall'originaria formulazione, presso gli stessi professionisti della politica. Uno dei molti riscontri è dato dall'indagine condotta nel dicembre 1986 dal quotidiano «la Repubblica» presso la classe parlamentare, sui presunti mali delle istituzioni rappresentative e di governo in Italia: le risposte fornite dagli intervistati ribadiscono, in larga parte, gli indicatori di «crisi» appena elencati allusivamente nel testo e che continuano ad essere sostanzialmente quelli già evidenziati da Giuseppe Di Palma (cfr. Messina, S., Ecco il nuovo Parlamento che sognano gli onorevoli , in «la Repubblica», 21/22 dicembre 1986). Diamo per scontati, in questa sede, il lungo e complesso dibattito (e le correlative referenze letterarie) sui profili specifici di tale medesima elencazione e i problemi connessi alla sua non sempre pacifica né sempre consolidata fondatezza empirica (a cominciare dalla annosa questione della decretazione d'urgenza come risposta «necessitata» dei governi alle lentezze dell'ordinario legiferare).Google Scholar

10 Per un'accurata panoramica delle quali, cfr. Thoenig, J.C., L'analyse des politiques publiques , in Grawitz, M., Leca, J. (a cura di), Traité de Science politique , Paris, Presses Universitaires de France, 1985, vol. IV, pp. 1–53.Google Scholar

11 Cfr. Dente, B., Governare la frammentazione. Stato, Regioni ed enti locali in Italia , Bologna, Il Mulino, 1985, p. 47 ss.Google Scholar

12 Cfr. Dente, B., Introduzione all'edizione italiana , in Ham, C., Hill, M., Introduzione all'analisi delle politiche pubbliche , Bologna, Il Mulino, 1986, p. 17 ss.; cfr. anche Thoenig, J.C., Présentation , in Grawitz, M., Leca, J. (a cura di), Traité de Science politique, cit., vol. IV, p. XVIII. Il problema è stato evidenziato con particolare forza, anche polemica, dai fautori dell'analisi delle politiche pubbliche mediante modelli economici «o» razionali, cioè dai sostenitori della «Public Choice»: i quali rimproverano alla Policy Analysis, appunto, risultati «difficilmente generalizzabili se replicati anche soltanto a qualche chilometro o a qualche anno di distanza» (per usare le parole con cui riferisce tale genere di critiche G. Regonini, Public Choice: una teoria per l'analisi delle politiche pubbliche, in «Stato e Mercato», n. 11 - agosto 1984, p. 302, parafrasando Majone, G., The Uses of Policy Analysis , in Reven, B.H., a cura di, Policy Studies Review Annual, London-Beverly Hills, Sage, 1980, pp. 162-180).Google Scholar

13 Cfr. Hayward, E.S., Les politiques industrielles et économiques , in Grawitz, Leca, Traité de Science politique , cit., vol. IV, pp. 89–151; su analoga tematica, pur nel quadro di un caso specifico, sia consentito rinviare a Morisi, M., Partiti e amministrazione nella politica industriale. Il caso della commissione parlamentare per la ristrutturazione e riconversione industriale, in «Archivio dell'Istituto per la scienza dell'Amministrazione pubblica», Nuova serie, n. 5, dedicato a Partiti e pubblica amministrazione in Italia, Milano, Giuffrè, 1987. Più in generale, pur con riferimento ancora alle politiche industriali, e proprio con specifico riguardo al ruolo condizionante che possono svolgere le logiche e le strutture istituzionali sulle modalità e gli esiti del policy making , Ferrera, M., Politica, istituzioni e governo dell'industria. Il caso italiano in prospettiva comparata, relazione tenuta al seminario su «The State and Social Regulation in Italy», svoltosi a Bellagio tra il 14 ed il 18 aprile 1986; e Zysman, J., Government, Markets and Growth, Ithaca, Cornell University Press, 1983 (secondo il quale — appunto — «segnando i confini delle vie di accesso al potere e forgiando gli strumenti per l'amministrazione, le istituzioni contribuiscono a determinare quali issues politici emergono come oggetto di dibattito, quali alleanze si formano nella lotta che ne consegue e quali capacità avrà una data coalizione di realizzare i propri interessi», p. 295). Sulle virtualità dell'approccio «neo-istituzionalista», cfr. comunque Dryzek, J.S., Don't Toss Coins in Garbage Cans: a Prologue to Policy Design, in «Journal of Public Policy», 1983, n. 3, pp. 345-368; Linder, S.H., Peters, G.B., From Social Theory to Policy Design, in «Journal of Public Policy», 1984, n. 4, pp. 237-259; March, J.G., Olsen, J.P., The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, in «American Political Science Review», LXXVIII (1983), pp. 734-749; Peters, G.B., The Structure and Organization of Governments: Concept and Issues, in «Journal of Public Policy», 1985, n. 5, pp. 107-126; Scharpf, F.W., Does Organization Matter? Task Structure and Interaction in the Ministerial Bureaucracy , in Burack, E.H., Negandhi, A.R. (a cura di), Organization Design: Theoretical Perspectives and Empirical Findings, Kent, Kent State University Press, 1977; Id., Policy Failure and Institutional Reform: Why Should Form Follow Function?, Paper presentato al workshop su «The Structure and Organization of Government», Parigi, IPSA, 1985.Google Scholar

14 «La substance et le processus d'une politique publique» quali «deux faces d'un même problème», per usare le parole di Thoenig, J.C., L'analyse des politiques publiques, cit., p. 17; che è quanto parlare della ‘relazione tra aree di policy e strutture di policy making’, secondo la terminologia di Scharpf, F.W., Comparative Policy Studies: Cases in Search of Systematic Theory , in «European Journal of Political Research», VI (1978), p. 124; o del rapporto ‘tra contenuti e procedure’, secondo la terminologia di Heclo, H., Review Article: Policy Analysis, in «British Journal of Political Science», II (1970), Part. I, pp. 83-108; o della correlazione tra tipi di policy e tipi di politics, secondo la formulazione che di queste coppie di concetti dette per primo Lowi, T.J., American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory, in «World Politics», XVI (1964), pp. 677-715; Id., Decision Making vs. Policy Making: Toward and Antidote for Technocracy, in «Public Administration Review», XXX (1970), n. 3, pp. 314-325; Id., Four Systems of Policy, Politics, and Choice, in «Public Administration Review», XXXII (1972), n. 4, pp. 178-310.Google Scholar

15 Così ancora Thoenig, , op. cit. , p. 7.Google Scholar

16 Thoenig, , op. cit. , p. 17.Google Scholar

17 Thoenig, , ivi. Google Scholar

18 Cfr. per tutti Jones, Ch. O., An Introduction to the Study of Public Policy , Belmont, Duxbury Press, 1970.Google Scholar

19 Se adottiamo le formule con cui Easton, D. A Systems Analysis of Political Life , New York, John Wiley, 1965, p. 358, designa appunto i segmenti funzionali, gli outputs specifici, che compongono una policy quale insieme di «intenzioni più generali».Google Scholar

20 Dibattito per il quale è particolarmente utile l'acuta e penetrante rassegna della principale letteratura internazionale sulla policy analysis, nelle sue possibili sinergie metodologiche con la public choice , di Regonini, G., Le politiche sociali in Italia: metodi di analisi , in «Rivista italiana di scienza politica», XV (1985), n. 3, pp. 335–377.CrossRefGoogle Scholar

21 Cioè appunto dal saggio famoso di Theodore J. Lowi su «World Politics» del '64 che abbiamo già citato in questo stesso paragrafo.Google Scholar

22 Per usare le parole con cui ricostruisce la tematica Regonini, , Le politiche sociali in Italia , cit., p. 347.Google Scholar

23 Anche se con modalità molto più flessibili e fungibili di quanto rilevi una certa critica «antilowiana»; cfr. Regonini, , op. cit. , p. 349.Google Scholar

24 Regonini, , op. cit. , p. 348.Google Scholar

25 Secondo la notoria formula di Fiorina, M.P., Universalism, Reciprocity, and Distributive Policymaking in Majority Rule Institutions , in Crecine, J.P. (a cura di), Research in Policy Analysis and Management , Greenwich, Conn., JAI Press Inc., 1981, vol. I, pp. 197–221.Google Scholar

26 Cfr. Richardson, J.J. (a cura di), Policy Styles in Western Europe , London, George Allen & Unwin, 1982, p. 203; Shepsle, K.A., The Role of Institutional Structure in the Creation of Policy Equilibrium , in Rae, D.W., Heismeier, T.J. (a cura di), Public Policy and Public Choice, Beverly Hills-London, Sage, 1979; Id., Institutional Arrangements and Equilibrium in Multidimensional Voting Models, in «American Journal of Political Science», XXIII (1979), I, pp. 27-59.Google Scholar

27 Fiorina, , Universalism, Reciprocity and Distributive Policymaking , cit., parla appunto di reciprocità nel qualificare i rapporti di «mutua non interferenza» tra le commissioni nel processo parlamentare: essa garantirebbe — nei parlamenti operanti secondo regole maggioritarie e non «consociative» — la disponibilità dell'«aula» ad approvare le proposte elaborate in quelle sedi, senza rimettere in discussione gli accordi ivi raggiunti.Google Scholar

28 «Dicendo struttura ci si vuole riferire non ad una forma astratta, ‘formale’, ma ad una forma concreta, ‘sostanziale’. Ciò significa certamente richiamare gli schemi organizzativi definiti da un complesso corpus di norme giuridiche (costituzionali, legislative, regolamentari e consuetudinarie), ma combinando questo dato con un altro elemento essenziale per ‘leggere’ la struttura di un parlamento, cioè la natura e le caratteristiche dei soggetti che lo compongono», così Cotta, , Parlamenti e rappresentanza , in Pasquino, (a cura di), Manuale di scienza della politica , cit., p. 304.Google Scholar

29 È evidente che ci riferiamo alla classificazione elaborata da Polsby, N.W., Legislatures , in Greenstein, F.I., Polsby, N.W. (a cura di), Handbook of Political Science , Reading Mass., Addison-Wesley, 1975, vol. 5, pp. 277–298.Google Scholar

30 Di «subcultura da issue» parla com'è noto Heclo, H., Issue Networks and the Executive Establishment , in King, A. (a cura di), The New American Political System , Washington D.C., American Enterprise Institute, 1978, p. 106.Google Scholar

31 Altrove ho cercato di chiarire, con particolare riferimento alla legge come strumento di acquisizione, accumulazione, investimento e risparmio di risorse politiche, in che senso si possa parlare di «utenza»; cfr. Morisi, M., Legge, interesse e logiche dell'azione collettiva , relazione presentata al Seminario organizzato a Firenze tra l'1 ed il 3 novembre 1984, dal Centro Studi di Scienza Politica sul tema «Organized Interests and Democratic Consolidation», e, in seguito, Gli interessi dell'amministrazione nella domanda e nella offerta di rappresentanza legislativa, in «Archivio ISAP», nuova serie, n. 5, Milano, Giuffrè, 1987.Google Scholar

32 Per un'esperienza di presenza diretta in parlamento da parte di un'organizzazione di interessi, cfr. AA.VV., Sindacalisti in parlamento. 1. Cisl , Roma, Edizioni Lavoro-Editrice sindacale italiana, 1982; AA.VV., Sindacalisti in parlamento. 2. Cgil, Roma, Edizioni Lavoro-Ediesse, 1984; Feltrin, P., Sindacalisti in parlamento. 3. Le attività non legislative (1948-1968), Roma, Edizioni Lavoro, 1986. In precedenza Manoukian, A. (a cura di), La presenza sociale del Pci e della Dc, Bologna, Il Mulino, 1968, pp. 31-80. Sulla problematica più generale del sindacato titolare di funzioni pubblicistiche, Perrone, G.C., Partecipazione del sindacato alle funzioni pubbliche, Padova, Cedam, 1972; Fois, S., Sindacato e sistema politico, Milano, Giuffrè, 1978.Google Scholar

33 Quando hanno in particolare affrontato il problema della dislocazione funzionale del gruppo parlamentare nel partito politico e del suo ruolo nello «sviluppo organizzativo» di quest'ultimo. Per tutti, cfr. Panebianco, A., Modelli di partito , Bologna, Il Mulino, 1982.Google Scholar

34 Pizzorno, A., Sulla razionalità della scelta democratica , in «Stato e Mercato», 1983, n. 3. p. 24.Google Scholar

35 Sulla «responsività», nodo classico delle teorie della rappresentanza, cfr. Eulau, H., Karps, P., The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness , in «Legislative Studies Quarterly», 2 (1977), pp. 233–254.Google Scholar

36 «Il Parlamento si pone come il più ampio centro di raccolta dei temi formulati dalla molteplicità degli attori operanti nel sistema politico, che non si limita ad acquisire soltanto le indicazioni del governo o quantomeno soltanto quelle filtrate dall'esecutivo, ma estende piuttosto la sua ricettività in relazione a un ben più ampio spettro di soggetti proponenti temi politici»; così Baldassarre, A., Le «performances» del parlamento italiano nell'ultimo quindicennio , in Pasquino, G. (a cura di), Il sistema politico italiano , Bari, Laterza, 1985, p. 313.Google Scholar

37 E priva spesso di altra efficacia operativa che non sia quella meramente «dimostrativa» (così Baldassarre, A., Le «performances» del parlamento italiano nell'ultimo quindicennio , cit., p. 306), ma, proprio perciò, ottima leva per attestare l'impegno espressivo della singola organizzazione di interessi. Una tale esperienza è stata ricostruita da Feltrin, P., Sindacalisti in parlamento. 3. Le attività non legislative, cit.Google Scholar

38 Così G. Piepoli, estensore del documento del consiglio regionale emiliano in risposta al questionario predisposto per l'indagine conoscitiva della commissione parlamentare per le questioni regionali su «Le regioni nella realtà sociale e politica di oggi», svolta nel 1984. Cfr. «Bollettino di legislazione e documentazione regionale», suppl. n. 7, Roma, Camera dei deputati, 1985, vol. III, p. 21. La formula della «copertura amministrativa», specie delle leggi, fa ormai parte del lessico politico ordinario tanto quanto quella della «copertura finanziaria». Originariamente Bettini, R., Due principi per una progettazione legislativa. La copertura amministrativa delle leggi ed il ricorso alle scienze sociali nel procedimento legislativo, in «Studi parlamentari e di politica costituzionale», XXXVIII (1977), p. 37 ss. Dello stesso Autore, non meno fortunata si è rivelata la formula delle «leggi manifesto»; cfr. R. Bettini, Leggi manifesto e crisi del diritto in Italia (Atti del seminario su «Diritto e città: l'inapplicabilità del diritto a Roma», svoltosi presso l'Università di Roma nel corso degli anni accademici 1975-76 e 1976-77), Assisi - Roma, Cacucci Editore, 1978.Google Scholar

39 Pizzorno, Così, Sulla razionalità della scelta democratica , cit., p. 33.Google Scholar

40 Predieri, Così A., Parlamento 1975 , in Predieri, A. (a cura di), Il parlamento nel sistema politico italiano , Milano, Comunità, 1975, p. 12.Google Scholar

41 Cfr. Pizzorno, , Sulla razionalità della scelta democratica , cit., p. 33 ss., ove l'A. imposta e definisce la nota distinzione tra azione identificante ed azione efficiente quale duplice modalità dell'agire dell'operatore politico. Sui meccanismi sociopsicologici di base su cui la stessa azione politica pare poter far leva ai fini dell'offerta di identificazione, cfr. Gallino, L., Identità, identificazione, in «Laboratorio politico», 1982, n. 5/6, pp. 145-157.Google Scholar

42 È infatti appena il caso di rimarcare che «si l'important est de prendre la décision, et non pas de l'appliquer, c'est parce que l'effet d'annonce qui est recherché est par luimême une modification, par exemple à travers l'image que l'opinion publique peut avoir du décideur comme actif et volontariste, même si les ‘résultats’ ne suivent pas. Les perceptions sont un fait politique aussi important que d'autres facteurs plus tangibles.» (così Thoenig, J. C., op. cit. , p. 30). Sulle varianti simboliche dell'azione rappresentativa, classicamente, cfr. Edelman, M., The Symbolic Uses of Politics , Urbana, University of Illinois Press, 1976 e Political Language. Words that Succeed and Policies that Fail, New York, Academic Press, 1977.Google Scholar

43 Nel senso farnetiano del termine. Cfr. Farneti, P., Introduzione , in Farneti, P. (a cura di), Il sistema politico italiano , Bologna, il Mulino, 1973, p. 16 ss.Google Scholar

44 Sull'insostenibilità operazionale della distinzione tra articolazione ed aggregazione della domanda politica nell'iniziativa legislativa, date le carenze di specializzazione funzionale che caratterizzano gli attori collettivi nel sistema italiano, Bartoli, M.A., La formazione del progetto di legge , Milano, Giuffrè, 1983, p. 65 ss.Google Scholar

45 Così come di ben noti approcci ‘utilitaristici’ ai processi di aggregazione degli interessi e alle modalità di offerta ad essi di rappresentanza politica, a cominciare, appunto, dalla teoria del «sottoprodotto» dei gruppi di interesse numerosi di Olson, M., La logica dell'azione collettiva , Milano, Feltrinelli, 1983: Id., Ascesa e declino delle nazioni, Bologna, Il Mulino, 1984, cap. II.Google Scholar

46 Così, appunto, Sartori, , op. cit. , p. 381.Google Scholar

47 Ivi , p. 380.Google Scholar

48 Lange, Così P., Regini, M., Gli interessi e le istituzioni: forme di regolazione sociale e politiche pubbliche. Introduzione a Lange, P., Regini, M. (a cura di), Stato e regolazione sociale , Bologna, Il Mulino, 1987, p. 13. Su questa tematica del ruolo del parlamento nei processi di «regolazione sociale», sia consentito rinviare al mio volume Parlamento e politiche pubbliche. Il caso della politica industriale in Italia, di imminente pubblicazione.Google Scholar