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BUROCRAZIE PUBBLICHE E CONSOLIDAMENTO DEMOCRATICO: IL CASO ITALIANO

Published online by Cambridge University Press:  14 June 2016

Carlo Guarnieri
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Introduzione

Il ruolo svolto dalle burocrazie pubbliche nei processi di consolidamento democratico è stato anche di recente ricordato sottolineando l'importanza di disporre, in questo contesto, di strutture amministrative politicamente leali, cioè ricettive (responsive) nei confronti della nuova leadership democratica, e operativamente efficaci, in grado quindi di raggiungere gli obiettivi da questa stessa leadership posti. Infatti, si può ritenere che strutture amministrative «serventi», migliorando il rendimento complessivo del regime, ne facilitino così la legittimazione e, in ultima analisi, il consolidamento. Prendendo in esame il caso di un consolidamento democratico relativamente riuscito, approfondiremo questa ipotesi cercando di valutare il grado di lealtà democratica ed efficacia operativa mostrato dalle strutture amministrative italiane nel corso della transizione dal regime autoritario fascista a quello democratico repubblicano. In realtà, l'ambito temporale dell'analisi sarà necessariamente piò ampio: come vedremo, per mettere a fuoco il funzionamento di certi meccanismi organizzativi sarà necessario, per un verso, risalire fino all'instaurazione del regime fascista e, per un altro, spingerci a considerare almeno i primi dieci anni di vita del nuovo regime democratico.

Type
Ricerche
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Italian Political Science Review / Rivista Italiana di Scienza Politica , Volume 18 , Issue 1 , April 1988 , pp. 73 - 103
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Copyright © Società Italiana di Scienza Politica 

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References

1 Morlino, L., Consolidamento democratico: definizioni e modelli, in «Rivista italiana di scienza politica», XVI (1986), p. 211; e Consolidamento democratico: alcune ipotesi esplicative, in «ibi», p. 454. Ricettività ed efficacia operativa delle strutture amministrative vanno considerate fra le principali condizioni in grado di assicurare il rendimento dei regimi, specie democratici. Cfr., fra gli altri, F.W. Riggs, Bureaucratic Politics in Comparative Perspective, in «Journal of Comparative Administration», I (1969), pp. 5-38; e, più di recente, G. Freddi, Bureaucratic Rationalities and the Prospect for Party Government, in F.G. Castles e R. Wildenmann (a cura di), Visions and Realities of Party Government, Berlino e New York, de Gruyter, 1986.Google Scholar

2 Cfr. Di Federico, G., La professione giudiziaria in Italia ed il suo contesto burocratico, in «Rivista trimestrale di diritto e procedura civile», XXXII (1978), pp. 798–813; e G. Freddi, Tensioni e conflitto nella magistratura, Bari, Laterza, 1978.Google Scholar

3 Cfr. Cassese, S., Il sistema amministrativo italiano, Bologna, Il Mulino, 1983, pp. 34 ss.Google Scholar

4 Cfr. Passigli, S., The Ordinary and Special Bereaucracies in Italy, in Dogan, M. (a cura di), The Mandarins of Western Europe, New York, Wiley, 1975, pp. 226–237.Google Scholar

5 Un'analoga, ma meno dogmatica, tendenza in questa direzione si manifesta, verso la fine del secolo scorso, anche negli Stati Uniti. Cfr. Rabin, J. e Bowman, J.S. (a cura di), Politics and Administration. Woodrow Wilson and American Public Administration, New York, Dekker, 1984.Google Scholar

6 Freddi, G., Vincoli socio-strutturali alla prestazione delle burocrazie legali-razionali, in «Rivista italiana di scienza politica», XII (1982), pp. 198–199.Google Scholar

7 Cfr. Cassese, S., La formazione dello stato amministrativo, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 18–19.Google Scholar

8 Cfr. Ghisalberti, C., Storia costituzionale d'Italia 1848-1948, Bari, Laterza, 1977, specie pp. 344 ss. e 374 ss.; e L. Paladin, Fascismo (diritto costituzionale), in Enciclopedia del diritto, vol. XVI, Milano, Giuffrè, 1967, pp. 887–890.Google Scholar

9 Melis, G., La cultura e il mondo degli impiegati, in Cassese, S. (a cura di), L'amministrazione centrale, Torino, UTET, 1984, p. 388. Cfr. anche R. Ruffilli, La riforma amministrativa del 1922-1924 e la crisi del liberalismo amministrativo, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», XXV (1975), spec. p. 1532.Google Scholar

10 Cfr. Giannini, M.S., Parlamento e amministrazione (1961), ora in Cassese, S. (a cura di), L'amministrazione pubblica in Italia, Bologna, Il Mulino, 1974, p. 230; E. Rotelli, La Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il problema del coordinamento dell'amministrazione centrale in Italia (1848-1948), Milano, Giuffrè, 1972, specie pp. 454 ss.; S. Cassese, L'amministrazione dello Stato, Milano, Giuffrè, 1976, p. 61; P. Calandra, Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, Bologna, Il Mulino, 1978, p. 306.Google Scholar

11 Ibi, pp. 285 ss.Google Scholar

12 Aquarone, A., L'organizzazione dello stato totalitario, Torino, Einaudi, 1965, p. 260.Google Scholar

13 Cfr. Balboni, E., La riforma della Pubblica amministrazione nel periodo costituente e nella prima legislatura, in De Siervo, U. (a cura di), Scelte della Costituente e cultura giuridica, vol. II: Protagonisti e momenti del dibattito costituzionale, Bologna, Il Mulino, 1980, pp. 260 ss.; e G. Freddi, Un'amministrazione responsabile, Roma, Arel, 1984. Secondo E. Rotelli, I cattolici e la continuità dello stato: l'ordinamento amministrativo, in AA.VV., La successione. Cattolici, Stato e potere negli anni della ricostruzione, Roma, Edizioni Lavoro, 1980, p. 6, si ebbe «continuità dello stato post-fascista con lo stato prefascista e fascista sotto il profilo amministrativo e con lo stato pre-fascista sotto il profilo costituzionale».Google Scholar

14 Cassese, S., Cultura e politica del diritto amministrativo, Bologna, Il Mulino, 1971, p. 156. Per un'autorevole esposizione di tali posizioni si veda A. Sandulli, Governo e amministrazione, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», XVI (1966), pp. 737-762, e, più di recente, G. Guarino, Quale amministrazione?, Milano, Giuffrè, 1985.Google Scholar

15 Cfr. Guarnieri, C., L'indipendenza della magistratura, Padova, Cedam, 1981, pp. 209 ss.; e Id., La magistratura, in Le relazioni centro-periferia, in «Archivio ISAP», ns, n. 2, Milano, Giuffrè, 1984, vol. I, pp. 257–299.Google Scholar

16 Citato in Neppi Modona, G., La magistratura e il Fascismo, in Quazza, G. (a cura di), Fascismo e società italiana, Torino, Einaudi, 1973, p. 142.Google Scholar

17 Ibi, pp. 147-167. Per le affinità, molte, e le differenze, poche, fra la politica giudiziaria fascista e quella franchista si veda Toharia, J.J., Judicial Independence in an Authoritarian Regime: The Case of Contemporary Spain, in «Law and Society Review», IX (1975), pp. 475–496.Google Scholar

18 Cfr. Linz, J.J., Crisis, Breakdown and Reequilibration in Linz, J.J. e Stepan, A. (a cura di), The Breakdown of Democratic Regimes, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1978, pp. 45–46 (trad. it. parz. La caduta dei regimi democratici, Bologna, Il Mulino, 1981).Google Scholar

19 Cfr. Melis, G., Amministrazione e mediazione degli interessi: le origini delle amministrazioni parallele, in L'amministrazione nella storia moderna, «Archivio ISAP», ns, n. 3, Milano, Giuffrè, 1985, vol. II, pp. 1429 ss.Google Scholar

20 Il giudizio in questo senso è piuttosto diffuso. Si vedano soprattutto Ruffilli, op. cit.; Ghisalberti, , op. cit., pp. 344–345; Calandra, op. cit., pp. 269 ss.; Cassese, Il sistema amministrativo italiano, cit., spec. pp. 40 ss.; C. Mozzarelli e S. Nespor, Il personale e le strutture organizzative, in Cassese, L'amministrazione centrale, cit., pp. 262 ss.Google Scholar

21 Cassese, , L'amministrazione dello Stato, cit., p. 97.Google Scholar

22 Faucci, R., Finanza, amministrazione e pensiero economico, Torino, Fondazione Luigi Einaudi, 1975, p. 173.Google Scholar

23 Cassese, , Il sistema amministrativo italiano, cit., p. 43.Google Scholar

24 Si veda l'ampia rassegna contenuta in ibi, pp. 99-111.Google Scholar

25 Cassese, , La formazione dello stato amministrativo, cit., pp. 130 ss. Per analoghe considerazioni si veda anche Mozzarelli e Nespor, op. cit., p. 269.Google Scholar

26 Cassese, , La formazione dello stato amministrativo, cit., p. 128.Google Scholar

27 Cfr. Cassese, , L'amministrazione dello Stato, cit., pp. 205–218.Google Scholar

28 In questo periodo è al lavoro anche una commissione per la riduzione delle spese dello Stato presieduta dal sottosegretario al Tesoro Persico che non si propone però di elaborare progetti di riforma. Cfr. Calandra, , op. cit., pp. 320 ss.Google Scholar

29 Cfr. Balboni, , op. cit., pp. 244 e 250.Google Scholar

30 Citato in ibi, p. 265.Google Scholar

31 Giannini, M.S. e Barbara, T., L'amministrazione per servizi, (1946), ora in Cassese, L'amministrazione pubblica in Italia, cit., pp. 569-572.Google Scholar

32 Travi, A., Responsabilità del pubblico dipendente e ordinamento del pubblico impiego nel dibattito alla Costituente, in De Siervo, op. cit., p. 282.Google Scholar

33 Freddi, , Un'amministrazione responsabile, cit., pp. 26–27.Google Scholar

34 Rusciano, M., L'impiego pubblico in Italia, Bologna, Il Mulino, 1978, p. 184. Su questo periodo si veda anche F. Rizzi, La burocrazia nel sistema politico italiano, Firenze, CLUEF, 1973, pp. 45 e 64 ss.; e R. Lucifredi, La riforma dell'amministrazione dal 1948 al 1953, in Cassese, L'amministrazione pubblica in Italia, cit., pp. 572-610 (a quell'epoca l'autore era sottosegretario addetto alla riforma burocratica).Google Scholar

35 Per le posizioni delle forze politiche si veda La Bella, G., L'IRI nel dopoguerra, Roma, Studium, 1983.Google Scholar

36 Cfr. Posner, M.V. e Wolf, S.J., L'impresa pubblica nell'esperienza italiana, Torino, Einaudi, 1967; S. Cassese, Problemi della storia delle partecipazioni statali, in G. Minervini (a cura di), Le imprese a partecipazione statale, Napoli, Jovene, 1972, pp. 1–25; Id., Aspetti della storia delle istituzioni, in G. Fuà (a cura di), Lo sviluppo economico in Italia, Milano, Franco Angeli, 1974, vol. II, pp. 195 ss.; G. Amato, Le partecipazioni statali: cenni descrittivi del sistema e della sua evoluzione, in «Rivista di economia e politica industriale», II (1976), pp. 136–137; G. Gualerni, Continuità e mutamento nella gestione della politica industriale, in A. Orsi Battagliili (a cura di), Amministrazione pubblica e istituzioni finanziarie tra Assemblea Costituente e politica della ricostruzione, Bologna, Il Mulino, 1980, pp. 678–690; La Bella, op. cit., pp. 221–224. Secondo S. Merlini (nel citato volume di Orsi Battaglini a p. 37) i costituenti erano poco consapevoli dei nuovi problemi indotti dalla società industriale e mancavano della «fantasia istituzionale per adeguare l'amministrazione per enti al nuovo Stato democratico».Google Scholar

37 Ma si veda il bel lavoro di Melis, La cultura e il mondo degli impiegati, cit.Google Scholar

38 Rusciano, , op. cit., p. 82. Cfr. anche Travi, op. cit., pp. 315-321. La riforma venne effettuata, sulla base di una delega concessa dal Parlamento, con i R.D. 11.11.1923, sull'ordinamento gerarchico delle amministrazioni dello Stato, e 30.12.1923, sullo stato giuridico degli impiegati civili dell'amministrazione statale. Cfr. Aquarone, op. cit., pp. 13-14.Google Scholar

39 Che nell'immediato dopoguerra aveva autorevolmente partecipato alla Commissione sulla riforma dell'amministrazione istituita da Nitti. Cfr. Sepe, S., Il peso della tradizione e i problemi presenti: a proposito delle vicende storiche dell'Amministrazione centrale, in «Rivista trimestrale di scienza dell'amministrazione», XXXIV (1987), n. 2, p. 63; oltre a P. Calandra, Oreste Ranelletti, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», XXVI (1976), pp. 1138-1171.Google Scholar

40 Cfr. Rebuffa, G., Trasformazioni delle funzioni dell'amministrazione e cultura dei giuristi, in L'amministrazione nella storia moderna, cit., pp. 1145 ss.Google Scholar

41 Cassese, S., Questione amministrativa e questione meridionale, Milano, Giuffrè, 1977, p. 37.Google Scholar

42 La tendenza in questa direzione, già manifestatasi in età giolittiana, è molto ben illustrata da Melis, La cultura e il mondo degli impiegati, cit., pp. 356 ss.Google Scholar

43 Cfr. Aquarone, op. cit., pp. 74-75; e Mozzarelli, e Nespor, , op. cit., pp. 271 ss.Google Scholar

44 Fried, R.C., Il prefetto in Italia, Milano, Giuffrè, 1967, pp. 159 ss.Google Scholar

45 Ad esempio, i magistrati dispensati dal servizio per motivi politici furono complessivamente 16, su circa 4.000. Cfr. Venturini, F., Un «sindacato» di giudici da Giolitti a Mussolini. L'Associazione Generale fra i Magistrati Italiani 1909-1926, Bologna, Il Mulino, 1987, pp. 269–270. Cfr., inoltre, Aquarone, op. cit., p. 11; Cassese, Questione amministrativa e questione meridionale, cit., pp. 52 ss. Emblematico è il caso di Carlo Petrocchi — un alto funzionario dei lavori pubblici che aveva collaborato con molti uomini politici prefascisti fino a diventare capo di gabinetto di Bonomi durante il suo ministero nel 1921-22 — che continuerà a ricoprire posizioni rilevanti durante il regime fascista nel settore dei lavori pubblici e delle bonifiche. Nominato consigliere di Stato nel 1929, Petrocchi fece parte nel dopoguerra di una delle commissioni Forti e svolse ancora funzioni di rilievo, come quella di capo dell'Ufficio legislativo del Ministero dei lavori pubblici, prima di andare in pensione nel 1947. Cfr. Socrate, F., Protagonisti dell'intervento pubblico: Carlo Petrocchi, in «Economia pubblica», IX (1979), n. 1, pp. 7–15.Google Scholar

46 Cfr. Cassese, S., Le istituzioni amministrative nella storia dell'Italia unita, in Esiste un governo in Italia?, Roma, Officina, 1980, pp. 61–72; e Calandra, Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, cit., pp. 291-292. La vicenda è narrata da uno dei protagonisti in A. De Stefani, Una riforma al rogo, Roma, Volpe, 1956.Google Scholar

47 Aquarone, op. cit., p. 75, secondo cui nel 1937 tutti i direttori generali, ispettori generali e capidivisione di questo ministero erano entrati nell'amministrazione prima del 1922. Cfr. anche Fried, op. cit., p. 162; e Cassese, S., Il prefetto nella storia amministrativa, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», XXXIII (1983), pp. 1454–1455. Secondo H. Lasswell e R. Sereno, La trasformazione dell'élite italiana, 1937, (ora in H. Lasswell, Potere politico e personalità, a cura di M. Stoppino, Torino, UTET, 1975, p. 743) nel 1929, fra i prefetti di prima classe, 22 su 49 non erano di carriera e di questi almeno 9 avevano partecipato attivamente ad azioni squadristiche.Google Scholar

48 Pavone, C., La continuità dello stato. Istituzioni e uomini, in Italia 1945-48. Le origini della repubblica, Torino, Giappichelli, 1974, p. 269.Google Scholar

49 Cfr. Senise, C., Quando ero capo della polizia, Roma, Ruffolo, 1946; Aquarone, op. cit., specie pp. 240 ss.; R. Canosa, La polizia in Italia, Bologna, Il Mulino, 1976, pp. 75 ss.; D. Veneruso, L'Italia fascista (1922-1943), Bologna, Il Mulino, 1981, specie pp. 373 ss. e 412 ss. Senise, entrato nell'amministrazione degli Interni nel 1908, ricoprì durante il Fascismo importanti posizioni in questo ministero prima di diventare, nel 1940, capo della polizia. Rimosso da questo incarico nell'aprile del 1943, lo rioccupò di nuovo durante i 45 giorni di Badoglio.Google Scholar

50 Cfr. Fried, , op. cit., pp. 154–155; Pavone, op. cit., p. 262; e Calandra, Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, cit., p. 301. L'evoluzione della normativa sul pubblico impiego in questo periodo è analizzata in Rusciano, op. cit., pp. 88 ss.Google Scholar

51 Faucci, , op. cit., p. 179. Cfr. anche Sepe, , op. cit., p. 71.Google Scholar

52 Si vedano le biografie contenute in Mortara, A. (a cura di), I protagonisti dell'intervento pubblico, Milano, Franco Angeli, 1984. L'esponente più significativo di questa élite è senz'altro Alberto Beneduce, presidente dell'IRI dal 1933 al 1939, dopo essere stato, fra l'altro, uno dei principali collaboratori di Nitti fra il 1917 e il 1921.Google Scholar

53 Cfr., ad esempio, Senise, , op. cit, pp. 86 ss., e, in generale, Veneruso, op. cit., pp. 373 ss. e 399 ss.Google Scholar

54 I dati sono tratti da Missori, M., Governi, alte cariche dello Stato e prefetti del regno d'Italia, Roma, Pubblicazioni degli archivi dello Stato, 1973.Google Scholar

55 Cfr. Canosa, , op. cit., p. 182.Google Scholar

56 Per i dati sopra esposti si veda Pavone, op. cit., pp. 268 ss., che cita il caso di un prefetto di carriera, già capo di gabinetto di Grandi e Terruzzi, messo a disposizione e poi nominato prefetto di Firenze. In seguito questo prefetto farà parte della prima commissione Forti. Cfr. anche Fried, op. cit., p. 186; e Cassese, L'amministrazione dello Stato, cit., pp. 205-218, che sottolinea gli sforzi del governo Badoglio a Salerno per ripristinare il funzionamento delle tradizionali istituzioni amministrative.Google Scholar

57 Secondo Cassese (Questione amministrativa e questione meridionale, cit., p. 12) nel 1945 nei primi quattro gradi i funzionari collocati a riposo o sospesi temporaneamente dall'ufficio per essere epurati furono 403. Non è comunque facile determinare esattamente il numero complessivo dei funzionari epurati, soprattutto perché molti vennero successivamente riammessi in servizio. Cfr. L. Valiani, Il problema politico della nazione italiana, in Dieci anni dopo 1945-1955, Bari, Laterza, 1955, p. 86; Pavone, op. cit., pp. 254 ss.; e C. Ghini e P. Secchia, Epurazione, in Enciclopedia del fascismo e della resistenza, Milano, La Pietra, 1971, vol. II, pp. 222–224.Google Scholar

58 Pavone, , op. cit., p. 277.Google Scholar

59 Rusciano, , op. cit., p. 149.Google Scholar

60 Cfr. Cappelletti, L., Burocrazia e società, Milano, Giuffrè, 1968, pp. 57–58.Google Scholar

61 Rusciano, , op. cit., p. 183.Google Scholar

62 Cfr. soprattutto Valiani, L., L'avvento di De Gasperi, Torino, Da Silva, 1949, pp. 35 ss.; oltre a E. Ragionieri, La storia politica e sociale, in Storia d'Italia, vol. IV, tomo III, Torino, Einaudi, 1976, p. 2406. Più o meno nello stesso periodo il movimento dell'Uomo Qualunque raccoglieva simpatie soprattutto fra gli strati medi e inferiori della burocrazia. Va inoltre ricordato, per quanto possa valere questa indicazione, che scarse erano state le adesioni spontanee di burocrati alla Repubblica sociale.Google Scholar

63 Cfr. La Palombara, J., Clientela e parentela. Studio sui gruppi di interesse in Italia, Milano, Comunità, 1967, spec. pp. 292 ss.; R. Cavarra e M. Sclavi, Gli Statali 1923-1978. Autonomi e confederali fra politica e ammistrazione, Torino, Rosenberg e Sellier, 1980, pp. 42 ss.; e G. Amato, La burocrazia nei processi decisionali, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», XXV (1975), pp. 492-494. Del resto, la presenza di una leadership di governo stabile ed autorevole è considerata uno dei principali elementi — esterni alla struttura burocratica — in grado di assicurare un elevato grado di controllo sui comportamenti burocratici. Cfr. soprattutto E.N. Suleiman, Politics, Power, and Bureaucracy in France, Princeton, Princeton University Press, 1974, pp. 358 ss., che sottolinea il ruolo svolto nella V Repubblica dal partito gollista.Google Scholar

64 Cfr. Battaglia, A., Giustizia e politica nella giurisprudenza, in Dieci anni dopo, 1945-1955, cit., pp. 317–408; G. Fiorucci, Cronache della magistratura. Dall'ordinamento giudiziario del 1941 alla istituzione del Consiglio superiore della magistratura e Cronache della magistratura italiana (1948-1958), in «Studi parlamentari e di politica costituzionale», V (1972), rispettivamente n.15, pp. 67-87 e n.18, pp. 45-79; e A. Giuliani e N. Picardi, La responsabilità del giudice nello stato repubblicano, in L'educazione giuridica, Perugia, Università di Perugia, 1978, pp. 564-617, che ricordano il caso del trasferimento d'ufficio del procuratore generale della Corte di cassazione Pilotti che, nell'inaugurare l'anno giudiziario 1947, non aveva neanche fatto cenno all'avvento della Repubblica (ibi, p. 598). In precedenza Pilotti, in contrasto con l'orientamento dei giudici della cassazione, aveva sostenuto le tesi monarchiche sul referendum istituzionale. Si tratta comunque di uno dei pochi casi di opposizione aperta al nuovo regime che il governo, come si vede, non esitò a colpire.Google Scholar

65 Cfr. Cavarra, e Sclavi, , op. cit, p. 33; e R. Romanelli, Apparati statali, ceti burocratici e modo di governo, in L'Italia contemporanea 1945-1975. Torino, Einaudi, pp. 156 ss.Google Scholar

66 Per i contatti fra l'alta dirigenza dell'IRI e De Gasperi si veda Bella, La, op. cit., p. 118.Google Scholar

67 Cfr. Gualerni, , op. cit., p. 697; B. Amoroso e O. J. Olsen, Lo stato imprenditore, Bari, Laterza, 1978, pp. 70 ss.; Romanelli, op. cit., pp. 177 ss. L'importanza da questo punto di vista del Ministero delle partecipazioni statali emerge già bene in R. Sartori, Le partecipazioni economiche dello Stato, Roma, Studium, 1957, pp. 49 e 110 ss.Google Scholar

68 Freddi, G., Governabilità democratica e razionalità amministrativa, in «Rivista trimestrale di scienza dell'amministrazione», XXXIII (1986), n. 1. pp. 7–55.Google Scholar

69 Ibi, p. 54. Come sottolinea l'autore, si tratta di considerazioni ancora provvisorie che andrebbero approfondite. Nello stesso senso si vedano anche Hine, D., Italy, in Ridley, F.F. (a cura di), Government and Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979, pp. 156–203; e V. Mortara, Introduzione alla pubblica amministrazione italiana, Milano, Franco Angeli, 1981.Google Scholar

70 Com'è noto, una dirigenza amministrativa di estrazione sardo-piemontese viene sostituita, a partire dagli inizi di questo secolo, da una di origine meridionale. Cfr. Cassese, , Questione amministrativa e questione meridionale, cit. Nel 1954 oltre il 70% dei funzionari delle carriere direttive proveniva dal Lazio e dalle regioni meridionali, percentuale che sale al 75% nel 1961. Sempre nel 1961 il 48% dei funzionari era laureato in giurisprudenza. Cfr. Cappelletti, op. cit., pp. 76-80 e 108. Dati simili, riferiti al 1962, sono anche in A. Taradel, La burocrazia italiana: provenienza e collocazione dei direttori generali, in «Tempi moderni», VI (1963), n. 13, pp. 9-18.Google Scholar

71 Cfr. Burin, F.S., Bureaucracy and National Socialism: A Reconsideration of Weberian Theory, in Merton, R. (a cura di), Reader in Bureaucracy, Glencoe, The Free Press, 1952, pp. 33–47; H. Jacob, German Administration since Bismarck, New Haven, Yale University Press, 1963, spec. pp. 106-151; e, per la magistratura, O. Kirchheimer, Political Justice, Princeton, Princeton University Press, 1961, pp. 212 ss. e 300-303.Google Scholar

72 Cfr. i comportamenti di poliziotti e magistrati segnalati da Battaglia, A., I giudici e la politica, Bari, Laterza, 1962; e da Canosa, op. cit., pp. 127 ss. Atteggiamenti poco congruenti con i valori di un regime democratico saranno ancora presenti, questa volta ovviamente nei gradi più elevati, verso la fine degli anni sessanta. Cfr. R.D. Putnam, Atteggiamenti politici dell'alta burocrazia nell'Europa occidentale, in «Rivista italiana di scienza politica», III (1973), pp. 145-185. Il 95% degli alti funzionari intervistati da Putnam eta entrato in servizio prima del 1943.Google Scholar

73 Zan, S., L'analisi interorganizzativa per lo studio delle politiche pubbliche, in «Rivista trimestrale di scienza dell'amministrazione», XXXI (1984), n. 4, p. 12.Google Scholar

74 Si veda, ad esempio, i rapporti fra Ministero dell'agricoltura e Istituti di credito agrario analizzati in Amato, La burocrazia nei processi decisionali, cit., spec. pp. 494-496.Google Scholar

75 Nell'amministrazione ministeriale il reclutamento e la carriera del personale direttivo è di regola di competenza dei singoli ministeri. Il punto era già stato segnalato da Cole, T., Italy's Fascist Bureaucracy, in «American Political Science Review», XXXII (1938), pp. 1143–1157. Il ruolo politico di una élite amministrativa coesa è sottolineato in particolare da F. Morstein-Marx, The Higher Civil Service as an Action Group in Western Political Development, in I. La Palombara (a cura di), Bureaucracy and Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1963, spec. p. 66. La scarsa incisività dell'azione politica della burocrazia italiana è messa in evidenza da molti: vedi soprattutto F. Ferraresi, Orientamenti politici e tecnici della burocrazia italiana, in Il burocrate di fronte alla burocrazia, «Archivio ISAP 1968», n. 4, Milano, Giuffrè, 1968, spec. pp. 451-468; V. Mortara, Tendenze conservatrici e rapporti con la politica degli alti burocrati, in Cassese, L'amministrazione pubblica in Italia, cit., pp. 259-265; e S. Cassese, L'amministrazione pubblica in Italia, in «Rivista trimestrale di scienza dell'amministrazione», XXXII (1985), n. 2, pp. 3-29.Google Scholar

76 Cfr. Scott, R.W., Le organizzazioni, Bologna, Il Mulino, 1985, pp. 345–365; oltre alle considerazioni critiche di B. Dente, La misura del rendimento istituzionale: il caso delle comunità montane, in «Rivista trimestrale di scienza dell'amministrazione», XXIX (1982), n. 1, pp. 29-54 e L'analisi dell'efficacia delle politiche pubbliche: problemi di teoria e di metodo, in «idem», n. 3-4, pp. 3-43.Google Scholar

77 Cfr. , Morlino. Consolidamento democratico: definizioni e modelli, cit., pp. 224–230.Google Scholar

78 Eckstein, H., On the «Science» of the State, in «Daedalus», CVIII (1979), n. 4, p. 15. Nell'immediato dopoguerra infatti l'orientamento alla razionalità legale dei burocrati italiani assicura «un limitato accesso anche a quei gruppi di sinistra che di solito non fruiscono dei vantaggi della clientela né di quelli della parentela». Cfr. La Palombara, op. cit., p. 343.Google Scholar

79 Cfr. in particolare Amato, La burocrazia nei processi decisionali, cit., specie pp. 496-498; e il classico studio di Tarrow, S., Partito comunista e contadini nel Mezzogiorno, Torino, Einaudi, 1972, spec. pp. 270 ss.Google Scholar