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ATTEGGIAMENTI POLITICI DELL'ALTA BUROCRAZIA NELL'EUROPA OCCIDENTALE

Published online by Cambridge University Press:  14 June 2016

Robert D. Putnam
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Introduzione

Si possono avere dubbi su chi dirige realmente le nostre moderne società complesse? Le burocrazie statali, formate in larghissima misura da funzionari permanenti, sono responsabili della grande maggioranza delle decisioni politiche prese dai governi. Il potere discrezionale di articolare il contenuto di buona parte dell'attività legislativa, e non piú soltanto di decidere casi individuali, è passato dai parlamenti agli esecutivi. Grazie al monopolio di fatto di gran parte delle informazioni disponibili sugli effetti delle linee politiche in corso, e della competenza tecnica necessaria a prospettare le alternative pratiche, la burocrazia si è assicurata un'influenza preponderante sulle fasi del processo decisionale. Gli esecutivi, di derivazione elettiva, sono ovunque superati, in entità numerica e in durata, dai funzionari di carriera. Il sistema politico moderno è essenzialmente ≪ burocratico ≫ in senso letterale, caratterizzato cioè dal ≪ governo dei funzionari ≫.

Type
Ricerche
Information
Italian Political Science Review / Rivista Italiana di Scienza Politica , Volume 3 , Issue 1 , April 1973 , pp. 145 - 186
Copyright
Copyright © Società Italiana di Scienza Politica 

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References

1. Sul rapporto fra membri eletti e funzionari permanenti dell'esecutivo britannico quanto a consistenza numerica e potenziale di influenza, vedi Rose, R., The Variability of Party Government: A Theoretical and Empirical Critique , in ≪ Political Studies ≫, XXVII (1969), pp. 413–445. Per un'utile trattazione del potere della burocrazia britannica, vedi Gordon, M. R., Civil Servants, Politicians, and Parties: Shortcomings in the British Policy Process, in ≪ Comparative Politics ≫, IV (1971), pp. 29–58.Google Scholar

2. Non è compito di questa breve nota offrire un'analisi teorica esauriente del concetto di ≪ ricettività ≫, e di quello, strettamente collegato, di ≪ responsabilità ≫. Tale teoria dovrebbe considerare la differenza fra bisogni sociali e domande politiche, e inoltre la questione della ricettività differenziata, cioè il fatto che la ricettività a certi gruppi sociali o elettorali può accompagnarsi alla completa chiusura nei confronti di certi altri. Si trascura qui anche il problema dell'operazionalizzazione del concetto di ricettività, limitandosi all'ipotesi di lavoro che una certa distinzione possa essere fatta, in realtà, fra burocrazie piú o meno ricettive. Naturalmente, la ricettività non è il solo criterio in base al quale giudicare le burocrazie — o i governi.Google Scholar

3. Vedi Friedrich, C. J., Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility , in Friedrich, C. J. e Mason, E. S., (eds.), Public Policy, I, Cambridge, Harvard University Press, 1940. In questo contesto il termine ≪ responsabilità ≫ usato da Friedrich equivale al mio termine ≪ ricettività ≫. Per un'utile trattazione di questi concetti, vedi Birch, A. H., Representative and Responsible Government, Toronto, University of Toronto Press, 1964, in particolare pp. 17–21 e 170.Google Scholar

4. Vedi Friedrich, C. J., ibidem per una lucida puntualizzazione del problema.Google Scholar

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7. Cfr. l'opinione di Sisson, C. H.: ≪ L'attività di governo è affidata principalmente all'esecutivo, e quando essa raggiunge un certo livello di complessità l'esecutivo deve constare di un corpo numeroso e permanente di funzionari. Il vero successo della democrazia in Gran Bretagna, se ce n'è mai stato uno, non è stato di ottenere che il governo fosse in mano a un corpo eletto, ma di aver reso la pubblica amministrazione rispondente agli orientamenti degli eletti e dell'elettorato ≫. Da The Spirit of British Administration, London, Faber & Faber, 1959, p. 151.Google Scholar

8. Vedi Mannheim, K., Ideology and Utopia, New York, Harcourt, Brace, 1946, trad. it. Ideologia e utopia, Bologna, Il Mulino, 1957, p. 117.Google Scholar

9. Vedi il rapporto sul giornale ≪ Stern ≫, 9 settembre 1970.Google Scholar

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11. Vedi Jacob, H., German Administration since Bismarck, New Haven, Yale University Press, 1963, p. 205. Opinioni del genere sembrano correnti anche in Svezia: vedi Board, J., The Government and Politics of Sweden, Boston, Houghton Mifflin, 1970, p. 164.Google Scholar

12. Herz, J., Political Views of the West German Civil Service , in Speier, H. e Davidson, W. P., (eds.), West German Leadership and Foreign Policy, Evanston, Row Peterson, 1957, pp. 111–113. Vorrei evitare qui di entrare nella questione intricata della visione weberiana della burocrazia, simile sotto certi aspetti a quella qui definita ≪ classica ≫, sotto altri a quella ≪ politica ≫.Google Scholar

13. Ricerche simili sono state intraprese anche in Marocco, India e nelle Indie occidentali britanniche, ma i loro risultati sono meno paragonabili con i nostri.Google Scholar

14. Per una serie di ragioni, non disponiamo dei dati completi per ciascun intervistato; per cui esistono lievi discrepanze nelle dimensioni dei campioni riportate in passaggi diversi.Google Scholar

15. Il campione di uomini politici è stato estratto casualmente dalle camere basse dei vari paesi, stratificate per partito. Uno speciale campione di uomini politici giovani è stato estratto dai parlamentari di età inferiore ai quaranta. Il tasso di risposta, ridotto, dei politici italiani deriva dal fatto che il parlamento era chiuso per la crisi di governo durante gran parte del periodo in cui si è svolta la ricerca in Italia, nella primavera del 1970.Google Scholar

16. Un'eccezione al generale clima di franchezza è rappresentata da circa un quarto del campione di funzionari italiani anziani, che dette solo una versione ≪ ufficiale ≫ della politica e dell'amministrazione in Italia. Tale reticenza può essere attribuita alla scarsa abitudine alle interviste, e al clima di mutuo sospetto e paura che caratterizza la vita pubblica italiana. La conseguenza di questo fatto è che i risultati relativi all'Italia non rispecchiano ancora appieno l'alienazione della élite amministrativa italiana dal mondo della politica.Google Scholar

17. Alcune anticipazioni sui dati svedesi sono riportate in Anton, T. J., Lindee, C., Mellbourn, A., Bureaucrats in Politics: A Profile of the Swedish Administrative Elite, rapporto al LXII congresso della Società per il progresso degli studi scandinavi, New York, 5–6 maggio 1972.Google Scholar

18. I dati svedesi suggeriscono che circa un terzo dei giovani funzionari di quel paese sono di origini sociali non borghesi, il che è un chiaro effetto di trent'anni di governo socialdemocratico. Vedi Anton, et al., op. cit., pp. 12–15.Google Scholar

19. Le risposte al questionario possono essere viziate da ≪ distorsione di cortesia ≫ (la tendenza della gente a dichiararsi d'accordo senza badare al contenuto). Tale distorsione è assai minore nelle risposte alle interviste ≪ aperte ≫.Google Scholar

20. Il coefficiente di correlazione medio tra i sei punti del questionario per il campione globale è r = 0,35. Il coefficiente di congruenza interna Spearman-Brown è quindi 0,77, v. Selltiz, C., et. al., (eds.), Research Methods in Social Relations, New York, Holt, Rinehart, and Winston, 1959, pp. 183–184.Google Scholar

21. I dati del campione svedese indicano la presenza di una tolleranza per la politica relativamente elevata; il punteggio medio nell'ITP è 58.Google Scholar

22. Si noti che il criterio di paragone è qui sostanzialmente relativo: gli intervistati sono messi a confronto col punteggio medio (50) dei tre campioni nazionali presi insieme. Comunque, dato il sistema di punteggio dell'ITP, questo punteggio medio risulta segnare la linea di demarcazione tra coloro che, complessivamente, tendevano a concordare con i sei punti e coloro che, viceversa, tendevano nel complesso a rifiutarli. È quindi possibile dare anche un'interpretazione assoluta di questa media.Google Scholar

23. Lo scarto quadratico medio per l'ITP e per quasi ognuna delle sue voci è particolarmente elevato nel campione tedesco, rispetto agli altri due paesi.Google Scholar

24. Per quanto riguarda il campione globale, comprensivo dei tre paesi, la correlazione tra l'ITP e l'indice di atteggiamento favorevole alla politica è r = 0,25. Il fatto di usare un coefficiente adatto a dati misurati con scale a intervallo per dati ordinali potrà sollevare obiezioni tra gli statistici. Poiché il mio scopo qui è semplicemente quello di indicare grossolanamente l'ordine di grandezza delle correlazioni statistiche, il coefficiente di correlazione r non mi pare tuttavia un indice fuorviante. Per una recente discussione su questo punto, Labovitz, v. S., Some Observations on Measurements and Statistics , in ≪ Social Forces ≫, LVI (1967), pp. 151–60.Google Scholar

25. Nel campione globale dei burocrati dei tre paesi, la correlazione media tra le tre voci è r = 0,35. I punteggi nazionali medi sono i seguenti: Gran Bretagna: 49, Germania: 46, Italia: 32, Svezia: 61. Rispetto a questo indice i burocrati svedesi sono molto piú impegnati programmaticamente nel processo decisionale dei loro colleghi degli altri paesi.Google Scholar

26. La correlazione tra l'ITP e l'TPC nel campione globale dei burocrati è r = 0,50.Google Scholar

27. La correlazione tra l'ITP e l'indicatore di legalismo nel questionario è r = 0,56; quella tra l'indice di atteggiamento favorevole alla politica e questo stesso indicatore è r = 0,19. La correlazione tra i due indici di tolleranza e di atteggiamento favorevole verso la politica e l'indicatore di ≪ attivismo ≫ nel ruolo burocratico è di r = 0,17 e 0,34 rispettivamente.Google Scholar

28. La correlazione tra l'indice di atteggiamento favorevole verso la politica e il consenso alle proposte per una minor rigidità delle norme sull'anonimato è in Gran Bretagna r = 0,20. In Germania, la correlazione tra l'indice di atteggiamento favorevole alla politica e un atteggiamento favorevole alla ≪ politicizzazione ≫ dell'amministrazione è r = 0,60. La correlazione corrispondente, nel caso italiano, tra l'atteggiamento favorevole alla politica e all'introduzione del gabinetto ministeriale, non è ancora disponibile ma è certo che cadrà all'interno di questo campo di variazione.Google Scholar

29. La correlazione tra l'ITP e la voce che indica un atteggiamento da misantropo è r = 0,45; quella tra l'ITP e la voce in favore del lobbying è r = 41; quella tra l'indice di atteggiamento favorevole alla politica e la voce sul conflitto sociale è r = 0,20.Google Scholar

30. La correlazione tra l'ITP e la voce sulla propaganda politica è r = 0,47.Google Scholar

31. La correlazione tra l'indice di elitismo e l'ITP è r = 0,47.Google Scholar

32. In Italia la correlazione tra età e indice di atteggiamento favorevole alla politica è r = 0,22; l'età è correlata positivamente con l'indice di atteggiamento elitistico, r = 0,20, e negativamente con l'IPC, r = −0,25. La correlazione tra età e interpretazione formalista del ruolo burocratico è r = 0,26. Si noti che anche i piú giovani tra i burocrati italiani non sono molto giovani: nella distribuzione per età degli highfliers, il funzionario corrispondente alla mediana ha 44 anni, rispetto ai 34 e 39 anni del funzionario corrispondente nel campione rispettivamente inglese e tedesco. Stabilire differenze di atteggiamento tra gruppi di età sulla base di rilevazioni eseguite contemporaneamente è un metodo non privo di inconvenienti. In generale, i dati possono riflettere mutamenti dovuti al ciclo della vita, a differenze intergenerazionali o alla ≪ selezione naturale ≫; per una discussione approfondita rimando al mio Studying Elite Political Culture: The Case of ≪ Ideology ≫, in ≪ The American Political Science Review ≫, LXV (1971), p. 673. Nel caso specifico, per quanto nel caso italiano non si possa ancora escludere l'ipotesi del ciclo della vita, la spiegazione basata sulle differenze intergenerazionali è plausibile, date le vicende dell'ultimo mezzo secolo di storia italiana. Prove empiriche piú rigorose si hanno nel caso tedesco, discusso piú avanti.Google Scholar

33. Weber, M., Bureaucracy , in Rourke, (ed.), op. cit. , pp. 8–10. Che l'alta burocrazia italiana ha dimostrato in passato un'analoga capacità di resistere alla pressione delle trasformazioni politiche è indicato dal fatto che, ancora nel 1937, tutti i trenta funzionari al vertice dell'importante ministero delle corporazioni erano entrati in servizio prima del 1916; v. Cole, T., Italy's Fascist Bureaucracy , in ≪ The American Political Science Review ≫, XXXII (1938), pp. 1143–1157.Google Scholar

34. Hanf, K., Administrative Trends in West and East Germany, rapporto al Conference Group on German Politics, Western Regional Meeting, Sacramento, California, 1 aprile 1970, pp. 11–12; Dahrendorf, R., Gesellschaft und Demokratie in Deutschland, München, Piper, R. Verlag, 1965, tr. it. Sociologia della Germania contemporanea, Milano, Il Saggiatore, 1968, pp. 267–268.Google Scholar

35. Questi dati sono tratti da un rapporto di ricerca, non pubblicato. Ringrazio il dott. Uwe Schleth che me ne ha permesso la visione.Google Scholar

36. La correlazione tra iscrizione o semplice preferenza per lo SPD e l'ITP è r = 0,25; con l'IPC è r = 0,23, con l'indice di elitismo è r = 0,24, con l'indice di atteggiamento favorevole alla politica, basato sulle interviste, è r = 0,26; con la voce del questionario sulla propaganda politica è r = 0,22.Google Scholar

37. In Germania, la correlazione tra età e l'ITP è r = 0,30, con l'IPC r = 0,30, con l'indice di elitismo r = 0,21, con l'indice di atteggiamento favorevole alla politica per la politica è r = 0,30. Queste risultanze concordano ampiamente con quelle riportate in Ellwein, T. e Zoll, R., Berufsbeam-tentum. Anspruch und Wirklichkeit, Düsseldorf, Bertelsmann Universitätsverlag, 1973.Google Scholar

38. Una spiegazione alternativa e forse complementare è indicata da Sisson, C. H., ≪ l'amministrazione britannica gode di un grado assai elevato di autonomia da interferenze politiche e senza dubbio questo facilita la rispondenza dell'amministrazione agli scopi perseguiti dal governo ≫, The Spirit of British Administration, cit., p. 112. Nell'ulteriore analisi dei nostri dati ci proponiamo di esaminare piú a fondo il rapporto tra i valori dei burocrati e i valori e la condotta effettiva dei politici.Google Scholar

39. La correlazione tra la posizione di staff e l'ITP è r = 0,26; con l'indice di elitismo è r = 0,24; con la voce sul controllo della propaganda politica è r = 0,25; e con la risposta alla domanda di intervista sull'area intermedia tra politica e amministrazione è r = 0,24.Google Scholar

40. In Gran Bretagna, la correlazione tra età e l'ITP è r = 0,30; con l'IPC r = 0,37; con l'indice di elitismo r = 0,27; con l'indice di atteggiamento favorevole alla politica r = 0,19. L'elemento interessante, naturalmente, non è quanto i funzionari britannici piú anziani siano contrari ai programmi, alla politica, al pluralismo e all'eguaglianza, ma piuttosto quanto i giovani aderiscano a questi valori. A proposito dell'importanza delle differenze intergenerazionali in Gran Bretagna rispetto agli altri due paesi, occorre ricordare che agli highfliers italiani e tedeschi si è giunti dietro indicazione degli stessi funzionari piú anziani, mentre quelli inglesi sono stati scelti in base a criteri piú oggettivi. Quindi il campione italiano e quello tedesco tendono a minimizzare le reali differenze tra le generazioni, mentre ciò non è probabilmente il caso del campione britannico.Google Scholar

41. Vedi Anton, et al., op. cit. Dati analoghi per la Svezia si hanno in Christoffersson, U., Molin, B., Månsson, L. e Strömberg, L., Byrákrati och politik, Stockholm, Bonniers, 1972.Google Scholar

42. Wheare, K., Seven Characters in Committee Work , ristampato in Rose, R., (ed.), Policy-Making in Britain, New York, The Free Press, 1969, pp. 107–108.Google Scholar

43. Quest'affermazione è attribuita a Derek Morrell nei suoi ultimi anni da Sampson, A., The Men Who Run Britain , in ≪ Observer Review ≫, 21 febbraio 1971, p. 19.Google Scholar

44. Simon, H., Administrative Behavior, New York, The Free Press, 1957. Il comportamento amministrativo, Bologna, Il Mulino, 1958, p. 8.Google Scholar

45. Ibidem , pp. 114–116. Cfr. l'opinione di Marquandt, D., per cui ≪ …non c'è niente di strano o di grave nel fatto che i politici basino le loro decisioni su giudizi di valore. Una delle ragioni per cui è preferibile essere governati dai politici piuttosto che dai burocrati è che questi ultimi tendono a mascherare i loro giudizi di valore presentandoli come giudizi di fatto. I politici sono un po' piú onesti e li dichiarano esplicitamente come tali ≫, A War of Ideologies , in ≪ New Society ≫, XVII, n. 438 (18 febbraio 1971), p. 279.Google Scholar